Përmbledhje e Raportit të Zbatimit të Buxhetit Faktik të vitit 2016Mbajtur në mbledhjen e Komisionit për Ekonominë dhe Financat të Kuvendit, më 30.10.2017.
I nderuar Z. Braçe, Kryetar i Komisionit
Të nderuar Zonja e Zotërinj deputetë, anëtarë të Komisionit,
Kontrolli i Lartë i Shtetit, si institucion i pavarur kushtetues, në zbatim të Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë dhe të Ligjit 154/2014 “Për Kontrollin e Lartë të Shtetit” ka pëgatitur dhe paraqitur raportin “Për zbatimin e Buxhetit të Shtetit të vitit 2016”, me fokus dhënien e opinionit mbi raportin që Këshilli i Ministrave paraqet në Kuvend “Për zbatimin e buxhetit të shtetit të vitit 2016” dhe propozimin e projekligjit “Për miratimin e buxhetit faktik të shtetit për vitin 2016”, të depozituar pranë KLSH-së. Ky raport përgatitur në referencë me Standardet Ndërkombëtare të Institucioneve Supreme të Auditimit (ISSAI), duke analizuar zbatueshmërinë e Ligjit nr. 9936, datë 26.6.2008, “Për Menaxhimin e Sistemit Buxhetor në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar, nenet 62 e 63, si dhe të Ligjit nr. 147/2015, datë 17.12.2015, “Për Buxhetin e Shtetit të vitit 2016”, i ndryshuar.
KLSH, ka arritur në Opinionin e Përgjithshëm se “Zbatimi i Buxhetit të Shtetit për vitin 2016, duke nisur nga përgatitja, shqyrtimi dhe miratimi i buxhetit të vitit 2016, zbatimi, ndjekja dhe rishikimi i tij, të drejtat dhe kufizimet për huamarrjen, garancitë dhe format e tjera të rrjedhura prej tyre si dhe kontrolli, kontabiliteti, raportimi dhe auditimi i këtij buxheti, në terma procedurialë respektojnë kërkesat e ligjit “Për menaxhimin e sistemit buxhetor në Republikën e Shqipërisë”, të ndryshuar, të ligjit “Për buxhetin e shtetit të vitit 2016”, të ndryshuar, si dhe te ligjit “Për Menaxhimin Financiar dhe Kontrollin”.
Kemi konstatuar aspekte mbi të cilat ne shprehim rezervat tona lidhur me paraqitjen e disa treguesve fiskalë të vitit 2016, por që në përfundim nuk mendojmë se cënojnë tërësinë e shifrave të buxhetit faktik të vitit 2016. Gjithashtu gjykojmë se megjithëse, monitorimi i indikatorëve të performancës së financave publike sipas shtyllave prioritare të planifikuara në Strategjinë e Menaxhimit të Financave Publike 2014-2020, tregon një përpjekje pozitive të Ministrisë së Financave, konsolidimi i mëtejshëm i kësaj praktike kërkon rishikimin e disa indikatorëve, pasi për shkak të metodologjisë së matjes, disa indikatorë nuk reflektojnë performancën reale të financave publike. Në këtë raport KLSH, adreson problematikat e konstatuara gjatë planifikimit, administrimit dhe raportimit të zërave të Buxhetit të vitit 2016, si dhe jep rekomandime për aspektet më kryesore të ciklit buxhetor. Rekomandimet nga ana tjetër synojnë një sistem të integruar dhe funksional të menaxhimit financiar dhe kontrollit dhe struktura të auditimit të brendshëm eficente dhe në funksion mbështetës dhe këshillimor për strukturat e ngarkuara me përgjegjësi menaxheriale. Gjetjet dhe konstatimet janë rezultat i punës audituese në 106 subjekteve, realizuar përgjatë 3 mujorit të fundit të vitit 2016 dhe 9 mujorit të vitit 2017.
Treguesit e konsoliduar fiskalë të buxhetit të shtetit për vitin 2016 paraqiten:
A. Të ardhurat e përgjithshme të buxhetit të shtetit.
Në Kuadrin Makroekonomik e Fiskal për vitin 2016, të miratuar me Vendimin nr.68, datë 28.01.2015, Të ardhurat u planifikuan në vlerën 443,124 milionë lekë, (ose 17% më shumë se fakti i vitit 2015), nivel që me rishikimin e Kuadri Makroekonomik e Fiskal sipas Vendimin nr. 695, datë 31.07.2015, pësoi një ulje të ndjeshme me 20,140 milionë lekë. Me miratimin e Ligji 147/2015 “Për buxhetin e vitit 2016” në datë 17.12.2015, treguesit e të ardhurave rezultojnë në nivele më të ulta se ata të miratuara në kuadrin afatmesëm 2016-2018. Të ardhurat totale programuar në vlerën 418,894 milionëë lekë janë ulur me 5,5 % ose 24,230 mijë lekë krahasuar me fazën e parë të PBA 2016-2018 dhe 1% ose 4,091 mijë lekë krahasuar me fazën e dytë të PBA. Akti Normativ nr.1, datë 29.07.2016 “Për disa ndryshime në ligjin nr.147/2015 “Për buxhetin e vitit 2016”, ka miratuar uljen me 4,400 milionë lekë të të ardhurave të përgjithshme (me ndërhyrje në të ardhurat e pushtetit vendor, fondet speciale dhe të ardhurat jotatimore)
Të ardhurat e përgjithshme të buxhetit për vitin 2016, janë realizuar në vlerën 407,103 milionë lekë, nga 418,894 milionë lekë të programuara me Ligjin nr.147/2015 “Për buxhetin e vitit 2016”, ose realizuar 97.19%, ndërsa po të krahasohet me planin e rishikuar niveli i realizimit është 98.2%.
Dinamika e të ardhurave buxhetore në harkun kohor 2011-2016, jepet në grafik, ku vihet re rritja e lehtë e të ardhurave për vitin buxhetor 2016.
Të ardhurat nga Tatimet dhe Doganat janë burimi kryesor i të hyrave në buxhetin e shtetit dhe janë burimi kryesor për kryerjen e investimeve dhe shpenzineve nga ana e institucioneve publike. Edhe pse fillimisht janë planifikuar për tu realizuar në masën 282,211 milionë lekë (sipas planit fillestar parashikuar me ligjin nr.147/2015, ose rreth 18.44% e PBB së programuar në vlerën 1,530,465 milionë lekë), me një rritje 23,329 milionë lekë krahasuar me faktin e vitit 2015, në fakt janë realizuar 275,780 milionë lekë. Impaktin më të madh në mosrealizimin e të ardhurave e kanë të ardhurat tatimore.
Nga auditimi u konstatuan pasaktësi në shumën e të ardhurës së deklaruar si tatim fitimi, pasi nuk është rregulluar shifra e parapagimeve të tatim fitimit, me vlerën reale të të ardhurës që i takon Buxhetit të Shtetit për vitin 2016, niveli i gabimit i konstatuar nuk e kalon pragun e riskut për të cilin KLSH, modifikon opinionin e saj.
B. Shpenzimet e përgjithshme të buxhetit të shtetit.
Në Kuadrin Makroekonomik e Fiskal për vitin 2016, të miratuar me Vendimin nr.68, datë 28.01.2015, Shpenzimet buxhetore u programuan në vlerën 483,844 milionë lekë, (ose 10,6% më shumë se fakti i vitit 2015), nivel që me rishikimin e Kuadri Makroekonomik e Fiskal sipas Vendimin nr. 695, datë 31.07.2015, u ul me 18,885 milionë lekë ose 4,1% krahasuar me fazën e parë. Me miratimin e Ligji 147/2015 “Për buxhetin e vitit 2016” në datë 17.12.2015, shpenzimet programohen në vlerën 453,324 milionë lekë pra ulur me 6,3% ose 30,519 milionë lekë dhe krahasuar me fazën e dytë të PBA, ku shpenzimet ishin parashikuar në masën 464,959 milionë lekë ulja është në masën 11,625 milionë lekë. Akti Normativ nr.1, datë 29.07.2016 “Për disa ndryshime në ligjin nr.147/2015 “Për buxhetin e vitit 2016”, parashikon ulje të shpenzimeve të përgjithshme në masën 3,099 milionë lekë. Në buxhetin e rishikuar me Aktin Normativ nr.2 datë 16.12.2016, bëhen vetëm rialokime në disa zëra te shpenzimeve.
Mos realizimi i të ardhurave ka çuar në shkurtim të shpenzimeve, të cilat janë realizuar në masën 433,773 milionë lekë, nga 453,324 milionë lekë të programuara në Ligjin e buxhetit ose 95,7%, duke reflektuar mos-shpenzim të fondeve të planifikuara në masën 19,552 milionë lekë. Impaktin më të madh në këtë rënie e ka patur mosrealizimi i shpenzimeve për interesa dhe shpenzimet për buxhetin e pushtetit vendor. Nga auditimi u konstatua se, gjatë vitit 2016 shpenzimet buxhetore janë realizuar me 3,635 milionë lekë më pak se viti 2015.
Dinamika e shpenzimeve faktike të buxhetit te shtetit në harkun kohor të viteve 2011-2016, jepet në grafikun e mëposhtëm, ku vihet re se shpenzimet e përgjithshme janë më të ulta se viti 2015 dhe 2014.
1.Shpenzimet korrente zënë rreth 95,7% të shpenzimeve të përgjithshme të programuara, ndërkohë që niveli faktik i tyre përbën 85% të shpenzimeve të përgjithshme faktike. Shpenzimet korrente janë realizuar në vlerë 368,720 milionë lekë, nga 385,337 milionë lekë të planifikuara sipas ligjit nr. 147/2015, ose realizuar në masën 95,7%. Niveli i mosrealizimit kundrejt planit është 16,617 milionë lekë.
Shpenzimet e buxhetit të pushtetit vendor për vitin 2016 janë realizuar në masën 43,580 milionë lekë, nga 49,569 milionë lekë të planifikuara sipas Ligjit 147/2015, pra realizuar në masën 88%, me një mos realizim në vlerën 5,989 milionë lekë. Ndërsa kundrejt Aktin Normativ nr.2, këto shpenzime janë realizuar në masën 85%, dhe kanë një mos realizim në masën 7,869 milionë lekë. Mungesa e performancës në mbledhjen e të ardhurave si dhe mos efektiviteti i kontrollit të angazhimeve të shpenzimeve, ka bërë që institucionet buxhetore të gjenerojnë detyrime të prapambetura për kontratat e lidhura (detyrime për të cilat nuk ka një shifër të saktë,) faktorë të cilët përbëjnë rrezik për disiplinën fiskale. Asnjë nga bashkitë nuk ka një strategji fiskale afatmesme në lidhje me kontraktimin dhe ripagimin e huave për zhvillimin e infrastrukturës, zgjerimin e të ardhurave, si dhe likuidimin e detyrimeve të prapambetura ekzistueses të shpenzimeve.
Shpenzime kapitale janë realizuar në vlerë 59,452 milionë lekë, nga 59,988 milionë lekë të planifikuara sipas Ligjit 147/2015, ose 99,1%. Ndërsa krahasuar me nivelin e shpenzimeve kapitale prej 63,059 milionë lekë të realizuara një vit më parë, konstatohet ulje në vlerën 3,607 milion lekë. Konstatohet se niveli i shpenzimeve kapitale është më i ulti referuar të dhënave që nga viti 2011.
Në një analizë më të detajuar në terma të realizimit mujor të shpenzimeve për investime, rezulton se pjesa më e madhe e investimeve kapitale është përqendruar në muajin dhjetor (34% e total investimeve), si më poshtë:
Kemi konstatuar se në tabelën e treguesve fiskalë, në zërin e shpenzimeve kapitale është përfshirë me pa të drejtë edhe një shumë prej 3,856 milion lekë e cila është fond i FZHR-së si shpenzimet kapitale për qeverisjen qendrore, në një kohë që raportohen të planifikuara për qeverisjen vendore, duke denatyruar transfertën nga e pakushtëzuar në transfertë të kushtëzuar.
Shpenzimet kapitale me financim të brendshëm janë realizuar për 39,118 milion lekë nga 31,619 milion lekë referuar planit fillestar të buxhetit, pra janë realizuar në masën 24% më shumë. Në terma mujore, tregojnë për një menaxhim jo të kujdesshëm të fondeve që programohen për investime, dhe më pas dhe që realizohen gjatë vitit. Është lehtësisht e verifikueshme që si në programim dhe në realizim ka një spostim të investimeve në tremujorin e fundit duke arritur pikun në muajin dhjetor. Rreth 38% e investimeve me financim të brendshëm (ose 14,713 milion lekë) janë realizuar gjatë muajit Dhjetor.
Nga auditimi në Drejtorinë e Përgjithshme të Thesarit u konstatua se në llogaritë e investimeve për konstruksione të rrugëve; në ndërtesa shkollore dhe në objekte të tjera ndërtimore janë është përfshirë shlyerja e faturave për investime që i përkasin viteve të kaluara, duke rritur fiktivisht investimet e realizuara për periudhën objekt auditimi, duke mos i klasifikuar si shlyerje të detyrimeve të viteve të kaluara, përkatësisht përt ARRSH në 107 raste në shumën 1,214,376 mijë lekë dhe Bashkinë Tiranë në 44 raste në shumën 191,230 mijë lekë. Për gjatë vitit 2016, në 56 raste në ARRSH, në shumën 1,912,041 mijë lekë janë konstatuar fatura me variancë të ditëve nga data e faturës në datën e pagesës nga 32 ditë deri në 326 ditë, që reflekton mospasqyrimin në kohë të faturave dhe mosmarrjen e masave nga ana e DTPH për disiplinimin e këtij procesi. Si pasojë e keqërdorimit të fondeve në vitet e kaluara dhe përdorimit të buxhetit të këtij viti në shlyerjen e investimeve të periudhave të mëparshme, këtë vit sipas raportimeve të MF janë krijuar detyrime të reja të prapambetura në shumën 1,803,600 mijë lekë.
4.Shpenzime kapitale me financim të huaj (kredi dhe grante), janë realizuar në shumën 20,369 milion lekë, nga 28,369 milion lekë të planit fillestar ose në masën 72%. Në grafik kemi paraqitur nivelin e programuar të shpenzimeve kapitale me financim të huaj sipas muajve duke e krahasuar me realizimin respektiv të tyre:
Deficiti i përgjithshëm i buxhetit të shtetit
Deficiti i përgjithshëm i buxhetit të shtetit të vitit 2016, referuar Ligjit nr.147/2015 “Për buxhetin e vitit 2016” ishte parashikuar në vlerën 34,430 milionë lekë dhe është realizuar në masën 26,676 milionë lekë, ndikuar nga mosrealizimi i të ardhurave buxhetore, ulja e shpenzimeve buxhetore por pa përjashtuar ndikimin e treguesve ekonomikë. Deficiti Buxhetor është ulur në masën 7,754 milionë lekë kundrejt parashikimit. Ky deficit përfaqëson 1.7% të PBB -së e përdorur në planifikim e vitit 2016, apo 1.8% e PBB faktike. Konstatohet se për vitin 2016 është respektuar rregull i artë i buxhetit sipas të cilit masa e deficitit buxhetor nuk mund të tejkalojë masën e shpenzimeve kapitale të parashikuara, si në programim dhe në buxhetin e realizuar në nivel vjetor. Rezultoi se viti 2016, ishte vit sfidues nga këndvështrimi i mbajtjes së Deficitit në nivelin e parashikuar, por duke marrë në konsideratë mosrealizimin e të ardhurave në masën 11,873 milionë lekë kundrejt planit fillestar si dhe mosrealizimin e shpenzimeve në masën 19,627 milionë lekë, pavarësisht se kjo politikë mundësoi kontrollin e vazhdueshëm të Deficitit Buxhetor ajo flet për një mungesë të aftësisë buxhetuese dhe menaxhimin e dobët të financave publike. Investimet publike konstatohet se janë në nivel më të ulët të 5 viteve të fundit. Deficiti buxhetor është mbuluar në masën 34% nga Financim i Brendshëm dhe 66% nga Financim i Huaj, pavarësisht programimit në Ligjin nr. 147/2015, “Për buxhetin e vitit 2016”, për tu mbuluar në masën 60.9% nga Financimi i Brendshëm.
Programi buxhetor vijoj të preket nga ndryshimet e buxhetit me Akte Normativ, praktikë që gjatë viteve të fundit është konsoliduar duke cënuar kredibilitetin e Buxhetit të Shtetit. Rishikimi i treguesve të parashikuar me Ligjin nr.147/2015 “Për buxhetin e vitit 2016” janë ndryshuar 2 (dy) herë, me dy akte normative, fakt që tregon se zërat e shpenzimeve dhe të të ardhurat janë programuar mbi baza jo realiste, për të mos thënë tejet optimiste për të ardhurat dhe një procesi jo të kujdesshëm dhe të pa monitoruar siç duhet nga strukturat respektive në qendër dhe në bazë. Akti i fundit normativ lidhur me buxhetin është propozuar nga qeveria në ditët e fundit të muajit dhjetor 2016 (miratuar nga Kuvendi në janar 2017).
Përsa më sipër kemi rekomanduar:
Krijimin e menjëhershëm të Këshillit Fiskal (rekomandim i dhënë edhe më parë, në Raportin për Zbatimin e Buxhetit të vitit 2013, përsëritur si kërkesë prioritare në Raportin e Zbatimit të Buxhetit 2015), si një autoritet i cili duhet të mbikqyrë përputhshmërinë me rregullat fiskale, monitorojë konsolidimin fiskal, përfshirë saktësinë e parashikimeve makroekonomike, cilësinë e planifikimit buxhetor afatmesëm, si dhe të japë rekomandime që lidhen me qëndrueshmërinë fiskale dhe makroekonomike.
Përzgjedhja e këtij Këshilli t’i largohet praktikave formale të konstatuara gjatë konstituimit të bordeve të ngjashme, ndërkohë që gjykojmë se kriteret e përzgjedhjes së personave duhet të jenë të larta referuar kapacitetit profesional dhe integritetit personal, ku kusht me rëndësi është përvoja e konsoliduar në menaxhimin e financave publike.
Ministria e Financave dhe Ekonomisë, të marrë të gjitha masat për përmirësimin e metodologjisë së përdorur për parashikimin dhe zbatimin e programit të të ardhurave buxhetore në mënyrë që të eliminoje devijimet e shumta ndërmjet të ardhurave të vlerësuara në Kuadrin Makroekonomik dhe Fiskal 2016-2018 (Faza e parë) dhe të ardhurave të mbledhura nga Administrata Tatimore dhe Doganore.
Realizimi i të ardhurave buxhetore kundrejt planifikimit, do të bëjë të mundur edhe një planifikim të mirë të shpenzimeve buxhetore si dhe do të këtë një rol kyç në plotësim e nevojave të vendit në përmirësimin e shërbimeve publike dhe njëkohësisht në rritjen e investimeve dhe nxitjen ekonomike. Në këtë mënyrë konsolidimi fiskal do të arrihej përmes rritjes së të ardhurave dhe jo me frenim të shpenzimeve publike.
Përmirësimi i menaxhimit të investimeve publike do të ndikonte në ruajtjen e qëndrueshmërisë ekonomike dhe mbajtjen nën kontroll të saj. Prioritet duhet të kenë investimet të cilat kanë ndikim të shpejtë në rritjen ekonomike, punësimin dhe uljen e varfërisë. Të gjitha këto për të mbajtur në nivelin e dëshiruar dhe të pranueshëm treguesit kryesorë në kontekstin e garantimit të konsolidimit fiskal.
D. Borxhi publik dhe shërbimi i borxhit
Borxhi Publik për vitin 2016 rezultoi në vlerën 1,066,566 milionë lekë me një rritje nga niveli prej 1,043,212 milionë lekë i realizuar për vitin 2015. Niveli i borxhit publik (si % kundrejt PBB) nuk tenton drejt parametrave të synuar, pasi për vitin 2015 niveli i borxhit publik është rritur në nivelin 72.71% (ose më saktë 73.06% sipas raportimit më të fundit të Word Economic Outlook). Vlera relative e borxhit publik e raportuar është 71.01% e PBB-së, por kjo mënyrë vlerësimi nuk është bazuar vlerën më të fundit të PBB-së të raportuar në World Economic Outlook, sikurse është përcaktuar në Ligjin, “Për Menaxhimin e Sistemit Buxhetor në RSH”. Bazuar në këtë metodologji stoku i borxhit në fund të vitit 2016 rezulton 72.4% e PBB-së. Ky nivel reflekton situatën që jemi larg trendit që të çon në përmbushjen e objektivave strategjik të vendosur për një nivel borxhi në nivelin 65%.
Borxhi publik i qeverisjes qendrore për vitin 2016 është 1,065,710 milionë lekë, nga 1,042,272 milionë lekë që rezultoi në fund të vitit 2015, me një rritje në vlerën absolute prej 23,371 milionë lekë ose 2.2%, kur PBB për vitin 2016 kundrejt vitit 2015 është rritur me 4.4%. Borxhi i brendshëm, për vitin 2016, arriti 561,120 milionë lekë, nga 551,375 milionë lekë që rezultoi në fund të vitit 2015 me një rritje në vlerën absolute prej 9,745 milionë lekë ose me 1.73%. Referuar strukturës së borxhit publik konstatohet se borxhi i brendshëm përbën 52.7% dhe borxhi i jashtëm zë 47.3% të stokut të borxhit në fund të vitit 2016. Borxhi i brendshëm rezultoi me një rritje me 1.73%, ndërsa ai i jashtëm rezultoi me një rritje me 2.7%.
Në lidhje me borxhin publik, si një tregues i rëndësishëm, por dhe me ndjeshmëri në qëndrueshmërinë e financave publike dhe projeksionet ekonomike të së ardhmes, sjellim në vëmendje ekspozimin ndaj risqeve që krijon niveli i rritur i borxhit të jashtëm. Borxhi i ri i marrë përgjatë vitit 2016 për realizimin e shtesës në investime nuk është përdorur në masën 100%, për shtesë në investime reale përgjatë këtij vitit, por është përdorur edhe për shlyerjen e detyrimeve të viteve të kaluara. Raporti i borxhit në 2016, ka pësuar ulje si pasojë e rritjes së PBB ndërkohë që vetë stoku i borxhit publik nuk ka pësuar ulje gjatë kësaj periudhe.
Përsa më sipër kemi rekomanduar:
Të merret në konsideratë që në raportimin mbi raportin e borxhit publik ndaj Produktit të Brendshëm Bruto, vlera e cila do të përdoret për llogaritjne e PBB të jetë konsistente dhe në bazë të një përcaktimi zyrtar të pandryshueshëm për kryerjen e analizave në të njejtën bazë krahasuese dhe mos lënien e hapësirave për interpretim të këtij treguesi.
Ministria e Financave dhe Ekonomisë të evidentojë nevojat reale për huamarrje në realizimin e projekteve të reja të investimeve dhe të ketë raportim të ndarë për realizimin e investimeve të reja gjatë vitit buxhetor në mënyrë që të gjykohet në lidhje me përdorimin e shtesës së borxhit të marrë. Borxhi i ri i marrë të jetë në koherencë me objektivat e tjerë strategjikë të Ministrisë për përmirësimin e treguesve fiskalë nëpërmjet impaktit pozitiv që këto investime të reja për të cilat duhet të merret borxhi kanë për ekonominë kombëtare.
Mbi Administrimin e fondeve të buxhetit të vitit 2016
Nga auditimet në zbatim të buxhetit 2016, KLSH ka konstatuar shkelje të ligjshmërisë financiare konsideruar si dëme ekonomike për buxhetin e shtetit (të ardhura të munguara apo dëme ekonomike) në vlerën 19,909 milionë lekë ose 149 milionë euro. Mungesë të ardhurash apo shpenzime jo në përputhje me parimet e ekonomicitetit, eficencës dhe efektivitetit në vlerën 38,461 milionë lekë ose 288 milionë euro. Konstatimet kryesore i takojnë fondeve të programuara për infrastrukturën rrugore, për shëndetsinë, për sektorin shtetëror të energjisë, në infrastrukturën e IT etj. Rritja e detyrimeve ndaj tatimeve dhe doganave (borxhi tatimor dhe doganor) si dhe skemës sësigurimeve shoqërore për vitin 2016 është në vlerë 51,175 milionë lekë ose 383 milionë euro, dhe përbën mungesë direkte të ardhurash për buxhetin e shtetit. Në total efektet negative në buxhetin e vitit 2016 llogariten në vlerën 109,546 milionë lekë ose 820 milionë euro. Në grafikun e mëposhtëm paraqitet ecuria e efekteve negative të konstaturara nga KLSH për vitet 2015 dhe 2016.
Raportimi financiar në sektorin publik
Edhe për vitin 2016, Pasqyrat Financiare të Konsoliduara, nuk janë pjesë e raportit vjetor të konsoliduar të zbatimit të buxhetit. Mungesa disavjeçare e pasqyrave të konsoliduara të shtetit në gjykim tonë ndikon jo vetëm në nivelin e transparencës, por është e lidhur ngushtë me analizën e treguesve makroekonomik. Konstatohet se nuk ka një bazë të qartë rregullative mbi të cilën realizohet Raportimi Financiar, fakt që krijon hapësira për mangësi të theksuara në mbajtjen e kontabilitetit dhe në raportimin financiar nga njësitë që duhet të raportojnë mbi bazë të standardeve të kontabilitetit publik. Pasqyrat financiare tw hartuara pwrmbajnw gabime dhe nuk reflektojnw tw gjitha transaksionet e vitit. Përsa më sipër, si dhe problematikave të evidentuara dhe te analizuara në mënyrë të detajuar në raportin e KLSH-së kemi rekomanduar:
Në kushtet kur ristrukturimi i qeverisë, prek edhe shkrirje, ndarje apo bashkime të institucioneve shtetërore, merr rëndësi nxjerrja e një udhëzimi që do të krijojë konsistencën me të cilin do të realizohet transferimi kontabël i aktiveve, të drejtave dhe detyrimeve nga një strukturë në tjetrn. Në mungesë të një veprimi të tillë procesi do të reflektojë konfuzion dhe pasaktësi të mëdha. Strukturat e Auditimit të Brendshëm të jenë të detyruar të verifikojnë procesin e mbylljes së llogarive kontabël të institucioneve të shkrira apo të bashkuara.
Ministri i Financave dhe Ekonomisë të publikojë menjëherë Standardet Ndërkombëtare të Kontabilitetit Publik IPSAS, si baza kryesore metodologjike mbi të cilën do të ndërtohet kontabiliteti publik në Shqipëri në të ardhmen e afërt. Publikimi i Standardeve që në këtë moment, do ti japë kohë përdoruesve (hartuesve të pasqyrave financiare), të njohin parimet mbi të cilët do të funksionojë kontabilitetit publik, menjëherë pas miratimit të Kuadrit të plotë regullativ në fushën e raportimit financiar në sektorin publik. Ministria e Financave dhe Ekonomisë, të realizojë një komunikim të hapur për të mbledhur opinione të pavarura dhe profesionale mbi domosdoshmërinë e ligjit “Për Kontabilitetin Publik”.
Mbi Auditimin e Brendshëm Publik
Auditimi i brendshëm ka njohur zhvillime të rëndësishme, por që mbeten akoma në nivelin e përgatitjes të dokumenteve bazë dhe ngritjes dhe zhvillimit të kapaciteteve profesionale audituese, larg marrjes së rezultateve konkrete të përmirësuara dhe të pritshme nga funksioni i auditimit të brendshëm në njësitë e sektorit publik. Pavarësia funksionale e auditimit të brendshëm nuk është siguruar plotësisht. Ndonëse janë bërë hapa në drejtim të ndarjes së strukturave dhe veçimit të veprimtarisë së auditimit nga veprimtaritë e tjera të njësive publike, raportimi te niveli më i lartë i menaxhimit, ndjekja e rekomandimeve, duhen përmirësuar më tej.
Lidhur me ngritjen dhe funksionimin e Komiteteve të Auditimit, kemi konstatuar se duke qënë se ngritja e këtyre strukturave është lënë në diskrecion të Titullarit të Institucionit funksionimi i këtyre komiteteve ka qenë i segmentuar, pasi janë krijuar vetëm në 8 nga 16 ministri. Nuk ka një procedurë të mirë përcaktuar mbi vlerësimin e profesionalizmit dhe kapaciteteve që do përfshihen në këto Komitete duke reflektuar kështu një nivel risku të lartë operacional. Edhe ato raste kur këto Komitete janë krijuar, ka përsëritje të ekspertëve të përfshirë në to, gjë që reflekton potencialisht mungesën e kapaciteteve për të siguruar një mision të plotë në dhënien e garancive të arsyeshme lidhur me procesin.
Konstatohet se mungon koordinimi dhe monitorimi i veprimtarive te Komiteteve të Auditimit, pasi Struktura e Harmonizimit të Auditimit të Brendshëm, nuk ka asnjë informacion lidhur me aktivitetin e punës së këtyre strukturave në institucionet që janë ngritur. Përsa më sipër si dhe problematikave të evidentuara dhe te analizuara në mënyrë të detajuar në raportin e KLSH-së kemi rekomanduar:
Me qëllim që të sigurohet mirëfunksionimi i Komiteteve të Auditimit si organe këshilluese pranë titullarit, si një hallkë shtesë për rritjen e pavarësisë funksionale të strukturave të auditimit të brendshëm, të rishikohet VKM mbi të cilin ngrihen, funksionojnë dhe raportojnë Komitete e Auditimit, duke adresuar me kujdes problematikat e konstatuara. Vëmendje të shtuar duhet të ketë deklarimi i konfliktit të interesit që cenon objektivitetin e këtyre strukturave.
Strukturat e Audititit të Brendshëm, për vitin 2016 kanë planifikuar 1637 auditime ose 252 objekte më pak se ato të planifikuara për vitin 2015. Konstatohet se janë realizuar 1361 auditime gjithsej, nga të cilat, auditime të plota janë kryer 626 ose 46% të totalit, auditime financiare 116 ose 8.5%, auditime të përputhshmërisë 356 ose 26%, auditime performance 77 ose 5.7% të totalit. Në nivel Ministrish, rezulton se strukturat kanë planifikuar 389 misione auditimi dhe kanë realizuar 394 misione auditimi nga të cilat 93 misione ndjekje rekomandimesh. Në këtë rast, përfshirja e zbatimit të rekomandimeve në numrin e auditimeve të realizuara jep një pamje të deformuar të realizimit të planit, kjo për sa kohë që auditimi i zbatimit të rekomandimeve nuk është parashikuar në planin vjetor.
Veprimtaria audituese është mbuluar nga 386 auditues ose 91% e numrit të programuar. Të dhënat tregojnë se nga këta të certifikuar janë 295 auditues ose 76% e numrit të punonjësve të përfshirë në këto struktura dhe 58 auditues të pa certifikuar ose 16%. Nga të dhënat u konstatua se mbetet problematika që në strukturat e AB ka persona të pa certifikuar dhe kjo situatë (e pranishme më shumë në organet e pushtetit vendor dhe njësitë e varësisë) cenon arritjen e objektivave dhe përmbushjen e misionit të auditimit të brendshëm. Niveli i njëjtë i personave të pa certifikuar në sistem, tregon se strukturat kanë lëvizje të vazhdueshme të stafit dhe nga Titullarët nuk i kushtohet vëmendje e veçantë kritereve që duhet të plotësohen, në mënyrë që të garantohet cilësia e auditimeve.
Nga auditimet e kryera janë konstatuar 9421 raste të shkeljeve, me impakt negativ në 2,111 milionë lekë. Për vitin 2016 ka ndryshuar formati i raportimit e klasifikimit të sistemeve dhe është e pamundur të bëhet analiza krahasuese sipas sistemeve. Konstatojmë se 2016 ka nivelin më të ulët të gjetjeve me efekt negative, kjo nisur edhe nga roli i ri (vetëm këshillimor) që përkufizon ligji për strukturat e auditimit të brendshëm.
Të dhënat e raportuara, tregojnë se shkeljet me efekte negative në buxhet në masën 38% i takojnë grupimit “të tjera”, fakt që tregon se gjetjet nuk i takojnë sistemeve të vlerësuara me nivel të lartë apo të mesëm të riskut, pasuar me nivelin 20% gjetjet në “sistemin tatime dhe dogana”, 12% i takojnë gjetjeve në sistemin “administrim prone, pasurie” dhe me 11% vijnë gjetjet nga sistemi “paga, shpërblime kompensime”. Megjithëse zona me risk më të lartë në administrimin e fondeve buxhetore është ajo e prokurimeve, nga strukturat e auditimit të brendshëm gjetjet e këtij sistemi janë vetëm 9%. Strukturat raportojnë të dhëna në numër dhe vlerë për parregullsitë me ndikim financiar sipas sistemeve, por pa cilësuar se, sa nga vlera e gjetjeve përbën dëm ekonomik për fondet publike, dhe për sa prej tyre është kërkuar kthimi i shumave në buxhetin e shteti.
Është konstatuar, nivel i ulët i zbatimit të rekomandimeve me 47%, pavarësisht se pranueshmëria e tyre është në masën 99%. Konstatohet se niveli i zbatimit të rekomandimeve në nivel ministrish është 22% ndërkohë që në pushtetin vendor ky nivel zbatimi rritet në 29%. Niveli i ulët apo, niveli zero i zbatimit të rekomandimeve në disa subjekte, tregon se nga Titullarët e Institucioneve akoma nuk është kuptuar rëndësia e zbatimit të rekomandimeve të Auditimit të Brendshëm. Neglizhenca e konstatuar tregon akoma varësinë që këto struktura kanë nga titullarët dhe pamundësinë në këto kushte për të shtuar presionin për zbatimin e rekomandimeve.
Kemi rekomanduar që strukturat e Ministrisë së Financës dhe Ekonomisë të marrin një rol më aktiv në monitorimin e strukturave të Auditimit të Brendshëm dhe realizimin e misionit të tyre
Mbi Menaxhimin Financiar dhe Kontrollin
Kemi konstatuar devijime në funksionimin e strukturave që monitorojnë vendosjen e sistemeve të kontrollit dhe sigurojnë që institucionet njohin dhe implementojnë kërkesat për një kornizë të menaxhimit financiar dhe kontrollit funksionale. Struktura përgjegjëse për menaxhimin financiar dhe kontrollin nuk ka arritur të vendosë një urë komunikimi të përshtatshme me institucionet publike për të udhëhequr nga pikëpamja metodologjike këtë proces, jo vetëm të vështirë, por edhe sfidues. Konstatohet se përzgjedhja e personave në borde dhe komitete, në mbështetje të strukturave të Ministrisë së Financave dhe Ekonomisë është realizuar jo në përputhje me kriteret dhe në disa raste konflikti i interesave ka ekspozuar vendimmarrjen ndaj riskut operacional. Përsa më sipër, si dhe problematikave të evidentuara dhe te analizuara në mënyrë të detajuar në raportin e KLSH-së kemi rekomanduar kemi rekomanduar:
Ministria e Financave dhe Ekonomisë të marrë masa me qëllim zbatimin e plotë të ligjit “Për menaxhimin financiar dhe kontrollin”, i ndryshuar, duke përfshirë sipas karakteristikave specifike të tyre shoqëritë tregtare, organizatat jofitimprurëse …si dhe duhet të shprehet në kuadër ligjor për zbatimin nga institucionet e pavarura të cilat krijojnë apo shpenzojnë fonde publike.
Ministria e Financave dhe Ekonomisë të rishikojë organizimin dhe funksionimin e Bordit të Kontrollit të Brendshëm Financiar Publik, me qëllim kthimin e tij në një strukturë që i shërben përmirësimit të menaxhimit të sistemit të menaxhimit financiar dhe kontrollit në shkallë vendi, duke synuar një pjesëmarrje më të reduktuar por më efektive dhe veçanërisht këshilluese në fushën e kontrollit.
Të rishikohen treguesit e përcaktuar në Urdhrin e Monitorimit të Ministrit të Financave nr. 89, datë 28.12.2015, vlerësimi i performancës për vitin 2016, për të qenë më përfaqësues dhe dhënë një pamje të drejtë të funksionimit të sistemit të auditit të brendshëm dhe sistemeve të kontrollit të brendshëm në sektorin publik.
Mbi auditimin e fondeve të shpenzuara nga Njësitë e Vetëqeverisjes Vendore
Konstatohet se përveç impakteve pozitive që ka dhënë në drejtim të përqendrimit dhe kontrollit më të mirë të të ardhurave, rritjes së volumit të investimeve dhe kontrollit të aseteve, në opinionin tonë të pavarur, edhe në vitin e dytë të zbatimit të saj, nuk kanë arritur pritshmëritë në lidhje me rritjen dhe cilësinë e shërbimeve ndaj komunitetit, rritjen e të ardhurave financiare dhe konsolidimit fiskal, etj. Problematikat e konstatuara nga administrimi i këtyre njësive të vetëqeverisjes vendore:
Nivel i ulët i të ardhurave të mbledhura. Në 21 subjektet e audituara niveli i borxhit tatimor paraqitet në vlerën 1,338 milionë lekë, i cili ka ardhur gjithmonë në rritje nga viti në vit, duke reflektuar nivelin e lartë të të ardhurave të munguara në buxhetet e këtyre njësive. Pavarësisht se disa herë kanë dalë akte ligjore për faljen e taksave dhe tarifave vendore, përsëri niveli i borxhit tatimor paraqitet në rritje, pasi kalimi i aktivitetit të subjekteve nga ish komunat në bashki, listat apo dosjet e bizneseve, nuk është bërë në kujdesin e duhur dhe bazuar në kërkesat ligjore.
Detyrime të prapambetura të nivelit shqetësues. Nga auditimet e ushtruara, rezulton se në mjaft njësi të vetëqeverisjes vendore, është akumuluar një borxh i konsiderueshëm, nëpërmjet krijimit të faturave të palikujduara ndër vite, për arsye te kryerjes së punimeve apo shërbimeve pa u siguruar më parë fondet e nevojshme për kryerjen e tyre.
Kontrolli dhe administrimi i territorit nga njësitë e vetëqeverisjes vendore. Edhe pse Njësive të Vetëqeverisje Vendore ju janë transferuar pjesa më e madhe e pronave, kullotave dhe pyjeve, ende nuk janë kryer inventarizimet dhe regjistrimet në zyrat e regjistrimit (ZVRPP), me justifikimin e mungesës së hartave përkatëse. Për kontrollin e territorit në pjesën më të madhe të bashkive janë krijuar dhe funksionojnë strukturat e Inspektorateve të Mbrojtjes Territorit (IMTV), ka raste që këto struktura nuk janë plotësuar me specialistë të fushës, duke mos zbatuar kërkesat e ligjit nr. 9780, datë 16.07.2007, “Për inspektimin dhe mbrojtjen e territorit nga ndërtimet e kundërligjshme”, të ndryshuar.
Mbi menaxhimin financiar dhe kontrollin. Nuk njihen dhe nuk funksionojnë sistemet e kontrollit të brendshëm, fakt që reflektojnë nivel të ulët të efektivitetit dhe eficencës në shpenzimin e fondeve në dispozicion.
Skema e sigurimeve shoqërore
Problematikat e evidentuara ndër vite lidhur me skemën e sigurimeve shoqërore, janë konstatuar sërish edhe për vitin 2016, dhe kanë ndikuar negativisht në qëndrueshmërinë fiskale të këtij sistemi. Për vitin 2016 të ardhurat mbulojnë vetëm 58% të shpenzimeve me një përmirësim nga një vit më parë kur vlera ishte 56%. Realizimi i shpenzimeve gjithsej për vitin 2016 është në vlerë 114,276 milionë lekë ose 98.8% krahasuar me planin e ndryshuar.
Për vitin 2016 deficiti i degës së pensioneve të qytetit është ulur me 8.1% në krahasim me një vit më parë. Kështu, deficiti i degës se pensioneve te qytetit, ndryshe nga deficiti i degës së pensioneve të fshatit, ka një ulje krahasuar me PBB e këtij viti, për 0.16%. Në fund të vitit 2016 të ardhurat nga dega e pensionit të qytetit mbulojnë 80.7% të shpenzimeve të kësaj dege, në krahasim me 77.7% një vit më parë. Numri mesatar i kontribuuesve të sigurimit të detyrueshëm shoqëror për vitin 2016 ka qenë 600 728 kontribuues me një rritje prej 29 273 kontribuues në krahasim me një vit më parë.
Rezultati financiar i degës së pensionit të fshatit, vazhdon të mbetet problematik. Kështu, deficiti i financiar i degës së pensioneve të fshatit ka rezultuar 8.2% më i lartë se një vit më parë. Në fund të vitit 2016 të ardhurat nga dega e pensionit të fshatit mbulojnë vetëm 22% të shpenzimeve të kësaj dege, në krahasim me 28% një vit më parë. Për vitin 2016 rezultuan 53 168 kontribuues fizik të siguruar ndërkohë që vjet ky numër ka qenë 89 572 persona. Për këtë arsye, i kemi rekomanduar strukturave drejtuese të ISSH të kryejnë studime të mirëfillta e të veçanta për degën e pensioneve të fshatit për të minimizuar deficitin e kësaj skeme.
Skema e sigurimeve te detyrueshme të kujdesit shëndetsor
Në lidhje me skemën e sigurimeve të detyrueshme të kujdesit shëndetësor, shpenzimet faktike gjatë vitit 2016 janë 34,796 milionë lekë dhe në krahasim me faktin e vitit 2015 janë rritur në vlerën 2,267 milionë lekë, ose 7% më shumë.
Shpenzimet për rimbursimin e barnave për vitin 2016 janë realizuar në masën 98,8% e programimit.
Shpenzimet për Shërbimin e Kujdesit Shëndetësor Parësor janë realizuar në masën 95,3% e programimit vjetor. Në këtë zë përfshihen dhe 803 milionë lekë për likuidimin e faturave të shërbimit të kontrollit bazë shëndetësor të popullsisë nga 35-70 vjeç.
Financimet për shërbimin spitalor ndërmjet thesarit, parashikohet në ligjin e buxhetit dhe miratohet me Vendim të Këshillit të Ministrave. Shpenzimet për shërbimin spitalor nëpërmjet thesarit përbëjnë 48.5% të buxhetit të FSDKSH për vitin 2016. Këto shpenzime janë realizuar në masën 98.3% kundrejt planit.
Nga auditimi në FSDKSH, përveç të evidentuara mw gjerësisht nw raport, me efekte negative për buxhetin e shtetit, në gjykimin e pavarur profesional të KLSH vlerësojmë se FSDKSH nuk ka një sistem të kontrollit të brendshëm efektiv për të garantuar përputhshmërinë me aktet ligjore dhe nënligjore që rregullojnë aktivitetin e institucionit.
Mbi cënimin e të drejtës së KLSH për të ushtruar mandatin e tij, në Sh.A. dhe ente rregullatore
Gjatë ushtrimit të mandatit tonë, për vitin 2016 kemi konstatuar raste të paprecedentë në historinë e KLSH-së, në kundërshtim me nenet 162-165 të Kushtetutës, si dhe me Ligjin nr. 154/2014 datë 27.11.2014 “Për organizimin dhe funksionimin e Kontrollit të Lartë të Shtetit”, duke cenuar rëndë misionin e institucionit tonë kushtetues për të audituar fondet publike.
Dy auditime të iniciuar në Entin Rregullator të Energjisë nuk janë lejuar të zhvillohen nga Kryetari i ERE-së, i cili pretendon se ERE është një Person Juridik Publik, i pavarur nga çdo institucion tjetër publik ose privat, dhe jashtë juridiksionit auditues të KLSH.
Gjithashtu auditimi i iniciuar në shoqërinë Albpetrol sh.a me objekt auditimin e 3-mujorit të fundit të vitit 2016, për plotësimin e gjetjeve për vitin 2016, si dhe të riverifikimit të zbatimit të rekomandimeve të lëna nga auditimi i mëparshëm për 9-mujorin e vitit 2016, me qëllim përfshirjen në Raportin e Buxhetit Faktik 2016, është vonuar si pasojë e pengesave dhe refuzimit nga administratori i kësaj shoqërie. KLSH ka mundur të rifillojë në muajin Shtator 2017 auditimin në shoqërinë Albpetrol sh.a., falë ndërhyrjes dhe bashkëpunimit nga Ministri i MEI-it, i cili ka mbajtur një qëndrim korrekt dhe në mbështetje të së drejtës Kushtetuese dhe ligjore të KLSH-së për të zhvilluar misionin auditues.
Të nderuar zonja dhe zotërinj në respekt të axhendës së përcaktuar ky prezantim i shkurtër u fokusua në treguesit kryesorë të buxhetit në përmbushje të misionit tonë auditues si dhe në dhënien e disa rekomandimeve që synojnë eliminimin e risqeve që i vijnë financave publike të vendit. KLSH në mënyrë konsistente shpeh vullnetin dhe gadishmërinë për të qënë pjesë aktive e seancave dëgjimore që ky komision i nderuar mund të organizojë për tematika apo subjekte të veçantë.