Përmbledhje e Raportit të Zbatimit të Buxhetit Faktik të vitit 2015Diskutimi i Kryetarit të KLSH-së, z. Bujar LESKAJ mbajtur në mbledhjen e Komisionit për Ekonominë dhe Financat të Kuvendit, më 17.10.2016.
I nderuar zoti kryetar,
Të nderuar zotërinj deputetë,
Kontrolli i Lartë i Shtetit ka përgatitur dhe paraqet raportin “Për zbatimin e Buxhetit të Shtetit të vitit 2015” në zbatim të Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë, ligjit 154/2014 “Për Kontrollin e Lartë të Shtetit, ligjit nr.9936, datë 26.6.2008 “Për Menaxhimin e Sistemit Buxhetor në Republikën e Shqipërisë”, si dhe të ligjit nr.160/2014, datë 29.12.2014 “Për Buxhetin e Shtetit të vitit 2015”, i ndryshuar. Ky raport që i paraqitet Kuvendit është konceptuar dhe mbështetur në Standardet Ndërkombëtare të Institucioneve Supreme të Auditimit (ISSAI), në Deklaratën e Limës, e cila përbën Kushtetutën e Institucioneve Supreme të Auditimit, ISSAI 200 “Standardet e Përgjithshme të Auditimit Publik, Kujdesi i Duhur Professional”, ISSAI 300 “Standardet e Fushës së Auditimit Shtetëror” ISSAI 400 mbi “Rregullat e Raportimit”, në ISSAI 1700 “Mbi Formimin e Një Opinioni dhe Raportimin e një Auditimi Financiar“, ISSAI 3000 “Standarde dhe drejtime në Auditimin e Performancës”, ISSAI 3100 “Drejtimet e Auditimit të Performancës – Parimet Themelore”, si dhe në standarde të tjera të auditimit të jashtëm të sektorit publik.
Në mënyrë të sintetizuar po sjell përpara jush ato dimensione të planifikimit, implementimit e monitorimit të Buxhetit të Shtetit 2015, të cilat sipas optikës së KLSH-së kërkojnë një vëmendje të veçantë sot e në të ardhmen nga të gjitha palët e interesit dhe veçanërisht nga Ju.
KLSh, gjatë punës së saj për vlerësimin e realizimit të buxhetit të vitit 2015, ka përdorur një qasje pragmatiste, duke integruar auditimet e përputhshmërisë e ato financiare me orientim normativ, si edhe auditimet e performancës e ato të IT me orientim kah rezultati e proceset, por gjithnjë duke e vënë theksin në identifikimin, vlerësimin dhe menaxhimin e mirë të risqeve sistemike e me probabilitet të lartë materializimi.
Opinioni i përgjithshëm (Përmbledhja e raportit, fq. 4)
KLSH, në këtë Raport që i paraqitet Kuvendit, shprehet qartë se vlerëson dhe inkurajon cdo reformë strukturore, përpjekjet e Ministrisë së Financave për të përafruar kornizat rregullative me praktikat europiane, në drejtim të krijimit të një sistemi efikas në menaxhimin e financave publike, por konstaton se jemi akoma larg objektivave të vendosur dhe kryesisht atyre të synuar për një stabilitet dhe qëndrueshmëri ekonomike. Në gjykimin tonë duhet të përshpejtohet puna e vendosjes dhe monitorimit të indikatorëve të performancës në financat publike dhe ecurinë e treguesve sipas shtyllave prioritare të planifikuara në Strategjinë e Menaxhimit të Financave Publike 2014-2020.
KLSH, shprehet po ashtu se, krahas vlerësimit të përpjekjeve dhe masave të marra nga Ministria e Financave, Ministritë, Institucionet e tjera qëndrore dhe vendore, si dhe entet publike të audituara, gjatë vitit 2015, në drejtim të menaxhimit të financave publike, është nevojë imediate adresimi i rekomandimeve të KLSH-së të cilat synojnë ngritjen dhe konsolidimin e një sistemi modern dhe të integruar të menaxhimit financiar, rritjen e përgjegjshmërisë, transparencës dhe qendrueshmërisë afatgjatë të financave publike në përputhje me direktivat e integrimit europian.
KLSH, në zbatim të kërkesave të ISSAI 12 “Vlerat dhe dobitë e Institucioneve Supreme të Auditimit”, ka orientuar veprimtarinë dhe kapacitetet audituese në fusha dhe veprimtari publike që ndikojnë drejtpërsëdrejti në financat publike, siç janë menaxhimi i investimeve në infrastrukturë, menaxhimi i shoqërive në sektorin e energjisë elektrike, administrimi i Bankës së Shqipërisë, Fondet speciale (ISSH dhe FSDKSH), etj. Spektri i auditimeve të KLSH, në nivel të sektorëve të ekonomisë, është gjithëpërfshirës.
Nëpërmjet këtij Raporti, KLSH sjell në vëmendje dhe adreson njëherazi Kuvendit një sërë rekomandimesh të orientuara drejt treguesve makroekonomikë që në gjykimin tonë pengojnë konsolidimin e financave publike. Këtu përmendim, kredibilitetin e buxhetit dhe konsolidimin fiskal të nevojshmëm për financat, mbajtjen nën kontroll të borxhit publik dhe uljen e ekspozimit të tij me qëllim ruajtjen e stabilitetit makroekonomik të vendit, marrjen e masave për përmirësimin e rritjen e efikasitetit të menaxhimit të shpenzimeve publike, forcimin e disiplinës fiskale, etj.
Për zbatimin buxhetit të vitit 2015 janë audituar 137 institucione shtetërore dhe ndërmarrje me pronësi shtetërore, si edhe është audituar performanca e 73 institucioneve shtetërore. Nga auditimet e realizuara për efekte të implementimit të buxhetit të vitit 2015, u konstatuan dëme në shumën 8,041.4 milionë lekë ose 57,44 milionë euro. Ndërkohë që në këto auditime janë konstatuar shkelje me efekte financiare jo efektive të cilat arrijnë në 19,984 milionë lekë ose 143 milionë euro. Efektet totale janë në shumën 200 milionë euro.
Shkeljet me dëm ekonomik në të ardhurat dhe shpenzimet e buxhetit të shtetit, në vlerën 8,041.4 milionë lekë ose 57.44 milionë euro detajohen si më poshtë:
• Dëmi ekonomik në të ardhurat e buxhetit të shtetit është në vlerën: 2,809.3 milionë lekë ose 20 milionë euro.
• Vlera e dëmit ekonomik në shpenzimet e buxhetit të shtetit arrin në 5,232.1 milionë lekë ose 37.44 milionë euro.
• Vetëm dëmi ekonomik i shkaktuar nga shoqëritë aksionere në total arrin vlerën 4,156.
• 4 milionë lekë ose 30 milionë euro.
Shkeljet me efekte financiare negative në buxhetin e shtetit për vitin 2015, kapin vlerën 19.984 milionë lekë ose rreth 143 milionë euro. Analiza e këtyre efekteve sipas niveleve të buxhetit, por edhe i analizuar në të ardhura dhe shpenzime jepet si në grafikun e prezantuar.
A – Risku në planifikimin e buxhetit 2015
Dështimi në planifikim është në fakt planifikim i dështimit. Edhe në vitin 2015 KLSh ka konstatuar problematika të theksuara në studimin e kujdesshëm të nevojave dhe planifikimin e mbulimit të tyre. Konkretisht:
A.1. PROGRAMIMI I PLANIT BUXHETOR AFATMESËM (PBA) 2015-2017 DHE PROGRAMIMI I BUXHETIT TË VITIT 2015
Gjatë auditimit të të gjithë procesit të PBA-së, u konstatuan tejkalime të afateve në realizimin e detyrave sipas fazave të parashikuara në ligjin organik të buxhetit të shtetit, dhe sipas akteve ligjore në funksion të tij. Referuar treguesve të parashikuar në kuadrin makro e të miratuar me bazën ligjore përkatëse konstatojmë se, totali i të ardhurave të parashikuara për vitin 2015 ka qenë me një shtesë prej 24,103 milionë lekë, në krahasim me realizimin faktik të vitit 2014. Kjo rritje rezulton të jetë më së shumti impakt i parashikimit në rritje të të ardhurave tatimore e doganore, planifikuar rreth 8% më shumë nga fakti 2014, por që në fund të vitit ushtrimor 2015 kanë rezultuar të realizuara 2% më shumë nga fakti 2014.
Ndër argumentat e përdorur për nënperformancën e tatimeve dhe doganave është edhe rritja ekonomike më e ulët se pritshmëritë, e cila në gjykimin tonë është pasoja dhe jo arsyeja e mos realizimit të të ardhurave, që do të thotë, nëse të ardhurat e parashikuara nuk realizohen, atëherë rritja ekonomike në vetvete nuk realizohet.
Ndërkohë, nëse analizojmë të ardhurat në raport me PBB-në, konstatojmë se u planifikua një rritje e të ardhurave me rreth 2% e PBB-së, në krahasim me treguesit faktikë të vitit 2014, ndërkohë që treguesit faktikë të vitit 2015 treguan një raport Të ardhura / PBB pothuajse të pandryshuar si në vitin paraardhës.
Planet e mbivlerësuara riskojnë të inkurajojnë shpenzime jo realiste, të cilat gjatë vitit kanë rezultuar më pas të jenë rishikuar duke u shkurtuar.
Është konstatuar se, ndryshimet e buxhetit që kanë ndodhur gjatë vitit 2015 (si në ndryshimin e ligjit me akte normativ, ashtu edhe në nivelin e realizueshmërisë së tij), janë reflektuar edhe në treguesit e konsoliduar sipas kuadrit makro, duke bërë kështu që edhe pse programimi është për periudhën pas vitit 2015 (pra PBA 2016-2018), ka vijuar të ndryshohet edhe vetë viti 2015.
Gjithashtu u konstatua se, në të njëjtin relacion që Ministria e Financave ka përgatitur për Projekt Aktin Normativ, gjithashtu ka rivlerësuar situatën makroekonomike (pra ka ndryshuar kuadrin makro të miratuar më parë me VKM nr. 68, datë 28.01.2015 “Për miratimin e kuadrit makroekonomik e fiskal për periudhën 2016-2018”). Për të reflektuar ndryshimet në kontekstin makro, është miratuar VKM nr. 695, datë 31.07.2015 “Për miratimin e kuadrit makroekonomik e fiskal për periudhën 2016-2018”. Nga auditimi i zërave që përmban kjo VKM u konstatua se, si të ardhurat ashtu edhe shpenzimet në PBA 2015, janë ndryshuar tërësisht në përputhje me ndryshimet e reflektuara në Aktin Normativ nr. 1. Me ekzistencën e nevojës, urgjencës për disa ndryshime në ligjin e buxhetit, Kuvendit i janë adresuar njëkohësisht edhe ndryshime jo domosdoshmërisht urgjente. Në këto kushte, veprimi i më sipërm bën që kuadri makro të humbasë konceptin e të qenit instrument strategjik, pasi duke iu përshtatur kuadri makro ndryshimeve në buxhetin vjetor, ai nuk shërben më si pikë reference.
Sa më sipër e konfirmojnë gjithashtu ndryshimet e shpeshta që kanë pësuar treguesit e buxhetit të vitit 2015 (4 herë), duke filluar nga kuadri makro e deri në ndryshimet e reflektuara në Aktin Normativ nr. 3 (pa përfshirë këtu edhe ndryshimet në PBA 2016-2018, të sqaruara më sipër).
Gjithashtu, nga auditimi vazhdojmë të konstatojmë se, ende është krijuar një Këshill i Pavarur Fiskal që të kryejë vlerësimet e parashikimeve të qeverisë, në kushtet kur çdo parashikim ndryshon nga ai i mëparshmi. Problemi i parashikimeve jo realiste minon atë që në të kundërt do të ishte një sistem efektiv dhe transparent buxhetimi dhe planifikimi fiskal afatmesëm.
Edhe për këtë vit ka vijuar praktika e ndryshimit të buxhetit të shtetit me Akt Normativ, i cili gjatë viteve të fundit miratohet në Parlament pasi është mbyllur buxheti. Pasojat praktike të akteve normative janë të paqarta. Ato zakonisht miratohen nga qeveria në ditët e fundit të muajit dhjetor dhe ndryshojnë planin e të ardhurave dhe shpenzimeve të buxhetit të shtetit për ta përshtatur me realizimin faktik të të ardhurave dhe shpenzimeve. Në disa raste, aktet normative shërbejnë për të mbuluar ligjërisht shpenzime të kryera që ndonjëherë mund të jenë edhe në kundërshtim me ligjin e buxhetit.
Nga auditimi i relacioneve, që shoqërojnë aktet normative u konstatua se, një argument i përdorur për ndryshimet e propozuara është nevoja që Këshilli i Ministrave si ushtruesi më i madh i të drejtës së iniciativës ligjvënëse dhe vetë Kuvendi të veprojë pa cënuar ekonominë ligjvënëse. Në Kushtetutë, neni 101 përkufizon Aktin Normativ, si një vendim qeverie me fuqinë e ligjit, e që merret në raste të jashtëzakoshme dhe miratohet në Kuvend me procedurë të përshpejtuar. Në këtë kontekst, praktika e zbatuar vitet e fundit në lidhje me ndryshimet e buxhetit është një procedurë e debatueshme, por nga ana tjetër paraqet rrezik të shtuar për manaxhimin e financave publike, sidomos nisur nga problematikat e shtuara, të konstatuara gjatë vitit buxhetor 2015.
Duke konstatuar gjithashtu ndryshime të vazhdueshme në treguesit e konsoliduar (edhe pas publikimit të treguesve, KLSH ka vazhduar të konstatojë ndryshime në treguesit e konsoliduar), besueshmëria e Llogarive Financiare Kombëtare vjen si domosdoshmëri edhe në terma të vendosjes së kuadrit të duhur makro-fiskal si edhe përgatitjes së Parashikimeve Buxhetore Afatmesme të besueshme, të cilat deri tani nga auditimi rezultojnë më së shumti formale. Parimi i 2-të i qeverisjes buxhetore të OECD-së, kërkon lidhjen e ngushtë mes buxheteve dhe strategjive dhe prioriteteve afatmesme të qeverisë, e cila kërkon organizmin dhe strukturimin e ndarjeve buxhetore në mënyrë që t’i korrespondojnë objektivave kombëtare. E nëse këto objektiva ndryshojnë vazhdimisht, duke mos treguar stabilitet, atëherë ky parim detyrimisht cënohet
Lidhja e ngushtë mes buxheteve, strategjive dhe prioriteteve afatmesme të qeverisë, e cila kërkon organizimin dhe strukturimin e ndarjeve buxhetore duhet të përputhet me objektivat kombëtare të vendit, në përputhje të plotë me parimin e 2-të të qeverisjes buxhetore të OECD-së. Nga auditimi i kësaj pike gjithashtu u konstatua se, kontrolli i angazhimeve financiare është ushtruar vetëm në kontekstin e ekzekutimit të buxhetit vjetor; dhe për sa më sipër nuk ka pasur kontroll në lidhje me tavanet e PBA.
PBA si produkti më i rëndësishëm i shtyllës së dytë të Strategjisë së Menaxhimit të Financave Publike “Planifikim dhe buxhetim i mirëintegruar dhe efiçent i shpenzimeve publike”, duhet të shërbejë si një udhërrëfyes i besueshëm në programimet e ardhshme të burimeve publike. Në mënyrë që të realizohet ky objektiv i rëndësishëm duhet që:
 Prioritetet e politikave buxhetore duhet të udhëhiqen nga planet kombëtare dhe sektoriale, të kufizuara tërësisht nga korniza makroekonomike dhe fiskale, si dhe plotësisht të integruara në kalendarin buxhetor;
 PBA të sigurojë tavane të detyrueshme për përgatitjen e detajuar të buxhetit, si dhe tavane indikative për vitet më tej;
 Edhe pse tashmë është bërë progres për vendosjen e një kuadri institucional për buxhetimin, me miratimin së fundmi (korrik, 2016) të Ligjit të Ri Organik për Buxhetin (dhe pse në Strategjinë për menaxhimin e Financave Publike ishte parashikuar si afat, viti 2015), nën gjykimin tonë e gjitha kjo duhet të shoqërohet me: (a) përforcim i rregullave dhe procedurave të reja; (b) më shumë transparencë dhe më pak rialokime në fazën ekzekutive të buxhetit, me qëllim ruajtjen e integritetit të proceseve vjetore dhe 6-mujore të buxhetimit; (c) më shumë monitorim dhe analizë për të përforcuar incentivat për përmirësimin e kualitetit të planeve afatmesme të buxhetit. Ministria e Financave duhet të forcojë sistemet e saj të menaxhimit të shpenzimeve, si forca shtytëse për politikat e saj fiskale dhe gjithashtu për implementimin e Strategjisë Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim.
 Ngritja e Këshillit të pavarur Fiskal për te vlerësuar dhe analizuar parashikimet është kërkesë imediate. Këtë kërkesë KLSh e ka paraqitur pareshtur që nga viti 2014.
A.2. MBI MANAXHIMIN E BORXHIT PUBLIK
Niveli i borxhit publik (si % kundrejt PBB) nuk tenton drejt parametrave të synuar, pasi për vitin 2014 niveli i borxhit publik u rrit në nivelin (73.49%), kurse për vitin 2015 niveli i borxhit publik ka arritur në (73.86%) dhe është larg trendit që të çon në synimin strategjik të vitit 2017 prej 65.5%, i cili në këto kushte mund të konsiderohet praktikisht i paarritshëm. Në strategjinë afatmesme të menaxhimit të borxhit publik për vitet 2014-2016 mungon një analizë e treguesve mbi qëndrueshmërinë e borxhit të jashtëm, kurse në strategjinë afatmesme për vitet 2015-2017 është kryer një analizë e tillë, por gjykojmë se skenarët janë më shumë teorikë sesa në përshtatje me kushtet në të cilat manaxhohet borxhi në Shqipëri. Një gjë e tillë riskon të stimulojë masa të cilat nuk përshtaten me nivelet aktuale të borxhit publik.
Konkretisht, në strategjinë e menaxhimit të borxhit 2015-2017 synohen: 1. Zëvendësimi i stokut afatshkurtër të borxhit me stok afatgjatë, me argument kryesor shmangien e riskut të rifinancimit, dhe 2. Zëvendësimi i borxhit vendas me borxh të nominuar në valutë të huaj me argument kryesor daljen në tregjet e huaja të kapitalit dhe përmirësimin e mëtejshëm të strukturës aktuale të borxhit, ku risku i rifinancimit mbetet faktori kryesor. KLSh gjykon se një analizë e tillë është e pjesshme, sepse nuk vlerëson siç duhet një sërë karakteristikash apo risqesh të financimit me tituj me shpenzime fikse, siç janë: 1. Kosto më e lartë e borxhit nëse zhvendosemi nga financimi me tituj afatshkurtër në financim me tituj afatgjatë; 2. Mospërputhje e maturiteteve midis financimit me tituj afatgjatë dhe përdorimit të parave që burojnë nga këta tituj në zëra afatshkurtër, kryesisht paga. Një mospërputhje e tillë shton barrën e shlyerjes së borxhit afatgjatë në të ardhmen, si edhe dëshmon për një ineficiensë në përdorimin e tij (zakonisht titujt afatgjatë përdoren për investime afatgjata); 3. Ekspozimit ndaj riskut të kursit të këmbimit; dhe 4. Rritje potenciale e riskut të riinvestimit.
Duke parë sjelljen dinamike të borxhit publik dhe rritjes ekonomike, vëmë re se prirja rënëse e rritjes ekonomike përkon me periudhën kur borxhi publik është në rritje. Nga paraqitja grafike e të dhënave dinamike të serisë së rritjes ekonomike dhe shtesës së borxhit publik real, konstatojmë një marrëdhënie negative, ndërkohë që eksperiencat dhe praktikat e mira tregojnë se shtesa e borxhit është e frytshme nëse vendi reflekton një rritje ekonomike, duke patur perspektiva pozitive të zhvillimit ekonomik dhe mirëqenies për qytetarët.
Ky raport negativ tregon për sinjale shqetësuese, duke nënkuptuar që qeveria duhet të ketë në vëmendje kryesore këto raporte për sa kohë që nuk ka më tavan dhe parametrat nuk kanë limite të përcaktuara. Tendenca në rënie e investimeve kapitale tregon se përdorimi i borxhit publik përgjithësisht nuk është përdorur për rritjen e investimeve. Për më tepër akoma, kur përdorimi i borxhit për financimin e investimeve përgjithësisht ёshtё i justifikueshëm, kryesisht kur priten përfitime të mëdha nё të ardhmen e për më tepër për investime projektesh, të cilat sjellin të ardhura shtesë për vendin.
A.3. MBI PLANIFIKIMIN E SHPENZIMEVE KAPITALE
Konstatohet se, mungon një vlerësim i plotë i procesit vendimmarrës të investimeve publike në planifikimin e niveleve të qëndrueshme të investimeve në të gjithë sektorin publik; shpërndarjen e investimeve në sektorët dhe projektet e duhura; zbatimin e projekteve në kohë dhe brenda buxhetit të parashikuar, pasi përmirësimet në menaxhimin e investimeve publike mund të rrisin ndjeshëm efikasitetin dhe produktivitetin e tyre.
Mungon një veprim konkret për forcimin e kapaciteteve të administratës publike në lidhje me vlerësimin ekonomik të projekteve të investimeve kapitale, pra shoqërimi i analizave të përfitimeve sociale nga projektet respektive të cilat shoqëruar me të ardhurat financiare duhet që të tejkalojnë kostot e projektit. Këto kapacitete do të përdoren edhe për të vlerësuar, pas realizimit, kthimin social-ekonomik në projektet e realizuara të investimeve.
Tendenca për përqëndrim të investimeve kapitale kryesisht tek financimi i huaj (në programim rreth 50% e tyre janë financim i huaj), ngre problematikën e realizimit të investimeve jashtë procedurave të prokurimit publik shqiptar duke kërkuar ekspertizë brënda strukturave shtetërore për të vlerësuar me kujdes kontratat të cilat nuk rregullohen me legjislacionin shqiptar.
A.4. MBI LLOGARITË FINANCIARE TË KONSOLIDUARA TË SHTETIT
Konstatohet se edhe për vitin 2015, llogaritë e konsoliduara vjetore për transaksionet financiare të shtetit, nuk janë pjesë e raportit vjetor të konsoliduar të zbatimit të buxhetit.
Mbajtja e kontabilitetit në sektorin publik rregullohet mbi bazë të “Planit kontabël të Organeve të Pushtetit Lokal dhe Institucioneve Shtetërore Qendrore dhe Lokale dhe njësive që varen prej tyre”.
Konstatohet mungesa e një manuali të kontabilitetit publik (apo udhërëfyesi për mbajtjen e kontabilitetit në sektorin publik) i cili do të bënte të mundur vendosjen e rregullave dhe procedurave kontabile për mbajtjen e kontabilitetit dhe hartimin e Pasqyrave Financiare në mënyrë që të kishim konsistencë të trajtimit kontabël dhe përdoruesit (NJQP) të orientoheshin mbi rregulla unike për mbajtjen e kontabilitetit dhe raportimin financiar.
Sektori i Raportimit Financiar dhe Kontabilitetit, në Drejtorinë e Operacioneve të Thesarit ka ndër përgjegjësitë e tij kontabilitetin publik dhe raportimin e Pasqyrave Financiare të Konsoliduara të Qeverisë. Këto detyra të rëndësishme dhe që kërkojnë një angazhim të vazhdueshëm, kryhen vetëm nga dy specialistë të sektorit, të cilët ndër të tjera janë përgjegjës edhe për përgatitjen e Buxhetit Faktit të entiteteve, përpilimin e Tabelave Financiare Statistikore të Qeverisë sipas manualit të Fondit Monetar Ndërkombëtar, bashkëpunimin me misionet e asistencës teknike të FMN për përmirësimin e cilësisë së Statistikave Financiare të Qeverisë, bashkëpunimin me INSTAT dhe Bankën e Shqipërisë për raportimin e Procedurës së Deficitit të Tejkaluar (Excessive Deficit Procedure), etj. Pra konstatohet se nuk ka vëmendjen e duhur struktura e cila jo vetëm ka detyra të rëndësishme të lidhura me llogaridhënien publike, por ka një përgjegjshmëri të shtuar për sa raporton si në nivel shtetërore dhe atë me institucione ndërkombëtare. Mungesa e stafit, por edhe mbivendosja e funksioneve dhe përgjegjësive në një periodicitet të shtuar sjell një risk operacional të lartë dhe hapësira për të mos përmbushur misionin kryesor: atë të kujdesit për një raportim financiar sipas parimeve kryesore të kontabilitëtit në sektorin publik. Kjo situatë që përsëritet me vite reflekton nënvlerësimin e rëndësisë që ka një raportim i saktë i financiar në llogaridhënien, planifikimin e shëndetshëm, por edhe transparencën e gjendjes në të cilën ndodhen financat e shtetit.
Në referencë të pozicioneve të verifikuara dhe konstatimeve të bëra nga vetë Drejtoria e Përgjithshme e Thesarit, arrijmë në përfundimin se pasqyrat financiare të konsoliduara (paraprake) të gjeneruara nga Sistemi Informativ Financiar i Qeverisë (SIFQ) nuk japin një pamje të drejtë të pozicionit financiar, performancës financiare dhe fluksit të mjeteve monetare të Qeverisë. Në këto kushte pasqyrat financiare të konsoliduara të shtetit nuk u japin mundësinë përdoruesve të interesuar, të brendshëm dhe të jashtëm të marrin informacion të saktë që të bëjnë krahasime ndërmjet ushtrimeve të ndryshme si dhe të nxjerrin konkluzione të arsyeshme.
Konstatuam se bilanci i çeljes të vitit ushtrimor 2015, të printuar nga Sistemi Financiar i Qeverisë në data të ndryshme të muajit Qershor, Korrik të vitit 2016, kishte të dhëna të ndryshme që do të thotë se, Degët e Thesarit deri në këtë periudhë kryhenin akoma veprime për llogari të vitit ushtrimor 2015, megjithëse bilanci i cdo njësie të qeverisë mbyllet më datë 28 shkurt të vitit pasardhës.
Nga auditimi financiar i realizuar në disa entitete kemi konstatuar se nuk hartohen pasqyrat financiare të konsolidura (aparat plus njësi varësie) si në rastin e Ministrisë së Mirëqenies Sociale dhe Ministrisë së Mjedisit, ose raste kur konsolidimi i pasqyrave financiare të njësive të varësisë është një proces mekanik formal dhe nuk jep siguri për pasqyrim të drejtë dhe të saktë të transaksioneve financiare, ndërkohë që ky fakt nuk është identifikuar nga strukturat e thesarit.
Konstatohet se vëmendja për kontabilitetin dhe raportimin në sektorin publik është e pakët, shtuar kjo me mungesë të një kornize adekuate të kontabilitetit publik dhe raportimit financiar, mungesa e standardeve kontabël për këtë sektor dhe niveli i ulët i përgatitjes së punonjësve që mbulojnë kontabilitetin në sektorin publik (e theksuar kjo kryesisht në pushtetin vendor), reflektojnë një risk të lartë që ndikon në manaxhimin e financave publike. Kultura e ulët manaxheriale reflektohet në mungesë vëmendje ndaj informacionit kontabël që është në fakt gjuha e komunikimit jo vetëm për Kuvendin por edhe për publikun.
A.5. MBI PROKURIMET PUBLIKE
Një nga kërcënimet e financave publike është niveli i ulët i efektivitetit në prokurimin e mallrave, shërbimeve dhe realizimit të punimeve kryesisht në infrastrukturën rrugore. Ajo që nuk po arrihet të sigurohet përmes sistemit elektronik të prokurimit është vlera për paranë e shpenzuar, një tregues i rëndësishëm për një sistem eficient prokurimi publik. Megjithë vëmendjen e shtuar të të gjithë aktorëve dhe faktorëve që përfshihen në menaxhimin e financave publik, në drejtim të përmirësimit dhe forcimit të sistemit të prokurimit publik ka aspekte të cilat adresojnë nevojën për ndërhyrje. Nga të dhënat e siguruara nga Agjensia e Prokurimit Publik por edhe bazuar në auditimet e realizuara për efektë të realizimit të buxhetit 2015 kemi konstatuar;
Gjatë vitit 2015, autoritetet kontraktore nëpërmjet sistemit elektronik të prokurimit kanë shpallur 4,630 procedura prokurimi për shërbime, mallra e punë për të cilat u akordua një fond limit prej 90,702 milionë lekë, vlerë kjo 33% më e madhe se ajo e alokuar përgjatë vitit 2014. Nga analiza konstatohet se rritjes së fondit të alokuar gjatë vitit 2015 i korrespondon një uljeje prej rreth 12% e numrit të procedurave të prokurimit. Nga këto procedura të publikuara janë shpallur fitues në 4,269 njoftime fituesish me një fond limit prej 70,811 milionë lekë dhe fond të prokuruar prej 64,325 milionë lekë.
Ajo që synohet nga një sistem modern prokurimi janë plotësimi i parimeve kryesore të konkurencës, tregut të lirë dhe efektivitetit në prokurimin e mallrave, të shërbimeve dhe punimeve që përbëjnë dhe bazën kryesore të fondeve të prokuruara.
Kemi analizuar shpërndarjen në vlerë të fondit të prokuruar sipas subjekteve, në vizualizimin e paraqitur, ku lehtësisht i identifikueshëm është Operatori i Shpërndarjes së Energjisë Elektrike që ka prokuruar fonde në nivelin 6 miliardë lekë, i pasuar nga Autoriteti Rrugor Shqiptar me 5.8 miliardë lekë dhe më pas janë në nivel pothuaj të njëjtë të fondeve të prokuruara DPP (Ministria e Punëve të Brendshme), Ministria e Shëndetësisë dhe Fondi Shqiptar i Zhvillimit.
Gati 40% e fondeve të prokuruara në 2015 janë në përfitim të 6 autoriteteve kontraktorë të cilët evidentohen edhe nga paraqitja vizuale. Përsa i përket numri të procedurave të zhvilluara, ato përbëjnë vetëm 10% të proçedurave totale.
Një nga parimet kryesore është edhe ai i efektivitetit të synuar në realizimin e mallrave/shërbimeve dhe punimeve civile në infrastrukturë dhe më gjerë. Për të gjykuar në lidhje me efektivitetin është analizuar kursimi i realizuar nga diferenca e fondit limit me fondin e prokuruar sipas llojit të procedurës së ndjekur. Ky është një indikator i thjeshtë, por që e trajton situatën e prokurimit në një kontekst të ngushtë analize.
Meqenëse numri i faktorëve që ndikojnë në procedurat e prokurimit publik është i madh dhe pesha e tyre e vogël, KLSH analizoi të dhënat përmes supozimit të shpërndarjes normale. Numri total i procedurave të analizuara është 3,109 nga 4,630 dhe nga analizimi i këmbanës vërejmë se:
• përqëndrimi në zonën qendrore nuk është shumë i lartë, pasi këmbana që tregon shpërndarjen e efektivitetit nuk është shumë e sheshtë.
• kulmi i grafikut përkon me një efektivitet prej 14% që do të thotë se shumica e prokurimeve kanë një kursim nga fondi limit mesatarisht 14%
• në zonën me efektivitet nga 7% deri me 21 % ndodhen 31.5 % të numrit të procedurave të prokurimit, që do të thotë se 1/3 e prokurimeve janë realizuar duke kursyer 7-21% të fondit limit.
Një diferencë e tillë përbën zonë me pak risk të vlerësuar, ku gjithashtu nga paraqitja grafike konstatohet lehtësisht se nuk kemi një shpërndarje normale të efektivitetit të prokurimeve përgjatë vitit 2015.
Nga analizimi i këmbanës së Gauss-it të ndërtuar vërejmë fenomenin e zgjerimit të rasteve në zonën kur procedurat e prokurimit zhvillohen me oferta anomalisht të ulta (nga 40% deri në 90% më të ulta se fondi limit) të cilat për vitin 2015 janë 5.4% të numrit total të proçedurave të kryera. Këto procedura, pavarësisht se janë brenda kuadrit ligjor, mbartin riskun e:
 mos efektivitetitit të përdorimit të punime.
 mos kryerjes së punimeve, shërbimeve e mallrave në cilësi, afat dhe sasi.
Në shpërndarjen e mësipërme u evidentuan ato prokurime ku ka shmangie nga fondi limit duke përjashtuar prokurimet me efektivitet 0. Në thelb, prokurimet me efektivitet 0 paraqesin një zonë shumë me risk duke qenë se fondi limit i shpallur përputhet plotësisht me ofertën e fituesit dhe si risk prezent këtu përmendim riskun e marrëveshjeve të fshehta dhe paracaktimit të fituesve.
B – Risku i implementimit dhe monitorimit
Parimi 7-të i qeverisjes buxhetore të OECD-së kërkon një planifikim, menaxhim dhe monitorim efektiv të procesit të ekzekutimit të buxhetit. Ky proces, gjatë vitit 2015 ka paraqitur problematikë si pasojë e risqeve që lidhen me besueshmërinë e llogarive dhe rolin i kontabilitetit dhe raportimit financiar publik. Konkretisht mungesa e kuadrit të mire-rregulluar kontabël cënon jo vetëm raportimin financiar por edhe buxhetimin në vetvete. Megjithë konsistimin tonë në drejtim të nevojës për miratimin e ligjit “Për kontabilitetin në sektorin publik”, përpjekjet e Ministrisë së Financave në këtë drejtim janë larg emergjencës që reflekton kjo situatë. Praktikat e vendeve të tjera kanë treguar se, një procesi kontabilizimi që nuk ofron një pamje të plotë dhe të qartë të pozicionit financiar dhe ekonomik të vendit, padyshim riskon që ta udhëheqë procesin e buxhetimit drejt objektivave jo të sakta e të duhura, duke rezultuar në vendime jo efektive. Dështimi për të integruar informacionin kontabël në procesin e buxhetimit, largon vendim-marrësit nga të dhëna thelbësore sa i takon vlerësimit të alternativave për alokimin e burimeve. Gjithashtu është gati e pamundur të masësh rezultatet e arritura kundrejt planeve, pa informacionin kontabël. Si pasojë, në mënyrë që këto politika për publikun të jenë efektive, procesi i buxhetimit dhe kontablizimit nevojitet të integrohen.
Në kuadër të raportimit jo korrekt, është konstatuar se shpenzimet e Fondit të Zhvillimit të Rajoneve janë regjistruar pjesërisht si shpenzime kapitale për qeverisjen qendrore, në një kohë që raportohen të planifikuara për qeverisjen vendore, duke ulur me pa të drejtë performancën e vendorit dhe rritur atë të qendrorit dhe duke denatyruar transfertën, nga e pakushtëzuar (si pjesë e tabelës 3, te Ligji organik i buxhetit “Shpërndarja e transfertës së pakushtëzuar për bashkitë) në transfertë të kushtëzuar (shpenzime për qeverisjen qendrore). Ndërkohë për të bërë analiza substantive (teste thelbësore), sipas standarteve ndërkombëtare të auditimit publik, për të bërë krahasime, nevojitet që, “emëruesi të jetë i përbashkët”, pasi në të kundërt paraqitja e buxhetit, duke denatyruar shpenzimet (sikundër ka ndodhur me shpenzimet kapitale) është çorientuese dhe nuk jep një pamje të qartë dhe transparente të shpenzimeve publike.
Gjithashtu në raportin e buxhetit faktik që Ministria e Financave ka dorëzuar në Kuvend, vlera e detyrimeve të prapambetura paraqitet rreth 81 milionë lekë më shumë nga raportimi sipas treguesve fiskalë të konsoliduar, duke treguar dhe njëherë mangësi në raportim dhe procese të cënuara të rakordimit sa i takon fondeve publike. Tabela e treguesve fiskalë të konsoliduar është produkti më i rëndësishëm, nga të dhënat e të cilit publiku pritet të marrë informacion rreth shpenzimeve dhe kostove publike. Raportimi jo i saktë dhe me gabime cënon besueshmërinë e këtij raporti dhe ofron informacion çorientues. Reflektimi i dy informacioneve të ndryshme për të njëjtin zë (atë të shpenzimeve të prapambetura), nga dy burime të ndryshme brenda të njëjtës Ministri (Drejtoria e Thesarit dhe ajo e Detyrimeve të Prapambetura) tregon jo vetëm mungesën e bashkëpunimit dhe koordinimit, por edhe mungesë përgjegjshmërie që cënon transparencën dhe besueshmërinë e informacionit se si janë shpenzuar paratë e taksa-paguesve
Realizimi faktik i shpenzimeve me financim të huaj është në vlerën 24.926 milion lekë , ose 99% e vlerës së planifikuar të këtij financimi. Edhe pse ka ekzistuar informacioni mbi ndodhjen dhe ekzistencën e këtyre shpenzimeve, si dhe performancën e projekteve, duke lejuar një zhvendosje të konsiderueshme nga plani i ministrive, tejkalimet dhe mosrealizimet e shpenzimeve të financimit të huaj midis ministrive nuk janë marrë parasysh në aktin normativ nr. 3, datë 28.12.2015. Në Monitorimin e Performancës së Shpenzimeve sipas Ministrive të Linjës, pjesë e Raportit të Zbatimit të Buxhetit të vitit 2015, mungon raportimi në vlerë për Ministrinë e Bujqësisë, Zhvillimit Rural dhe Administrimit të Ujërave, Ministrinë e Arsimit dhe Sportit, Ministrinë e Drejtësisë, Ministrinë e Mjedisit, Ministrinë e Integrimit Evropian, Ministrinë e Zhvillimit Urban, në lidhje me shpenzimet kapitale me financim të huaj, duke evidentuar një mungesë transparence në raportimin e këtyre shpenzimeve.
Zhvendosja e përgjegjësisë së monitorimit të investimeve publike nga Ministria e Zhvillimit Ekonomik, Turizmit, Tregtisë dhe Sipërmarrjes në Ministrinë e Financës në mars 2016, ka ndikuar, që të mos publikohet ende një raport përfundimtar, por vetëm paraprak i monitorimit të këtyre investimeve për vitin 2015, pjesë e të cilës janë dhe projektet me financim të huaj, duke lënë në fuqi një diferencë të konsiderueshme midis raportimeve të këtyre ministrive prej 1.153 milionë lekë. Gjithashtu kemi konstatuar se, raportimi nga Ministria e Financës për projektet e investimeve të huaja, të cilat vijnë me statusin “grant”, bazohen në raportimin që bëjnë Njësitë e Zbatimit të Projekteve, pa ndonjë konfirmim në fund të periudhës me rakordim dy palësh.
B.1. MBI DEFIÇITIN E PËRGJITHSHËM TË BUXHETIT TË SHTETIT TË VITIT 2015
Në treguesit fiskalë të vitin 2015 rezulton se është respektuar “rregulli i artë”, pra deficiti në fund të vitit, nuk ka tejkaluar shpenzimet kapitale, madje nga auditimi i ecurisë së këtij zëri , kemi konstatuar një reflektim për të ulur nivelin mjaft të lartë të deficitit të rezultuar gjatë vitit 2014. Gjithashtu, një tregues i rëndësishëm i deficitit është raporti i tij ndaj PBB-së, për të cilin konstatohet se ka një përmirësim të situatës krahasuar me vitet 2013 dhe 2014. Pavarësisht sa më sipër, duhet treguar kujdes në cilësinë e raportimit të shpenzimeve kapitale, pasi një raportim i cënuar i tyre, sikundër u përmend më sipër, riskon të cënojë “rregullin e artë” në vetvete.
B.2. MENAXHIMI I BORXHIT PUBLIK
Nga auditimi i nënhuave, garancive shtetërore dhe huamarrjen vendore, u kostatua se: – Stoku për kreditë ekzistuese ka arritur në masën 507 milionë euro. Rreth 50% e shumës së investuar në sektorin publik nëpërmjet skemës së nënhuazimit i përket sektorit të energjisë, rreth 32% i përket sektorit të ujësjellësve dhe rreth 18% janë në sektorët transport, mikrokredi dhe për qëllime sociale. Stoku i nënhuasë krahasuar me të njëjtën periudhë të vitit të kaluar rezulton i rritur në rreth 79 milion euro. Për vitin 2015 nga rreth 4,245 milion lekë që duhet të ishin hyrjet nga nënhuaja (ripagesat principal dhe interesa), janë arkëtuar vetëm 1,222 milion lekë, ose 29% e planit të arkëtimeve, me një impakt në buxhet prej 3.023 milion lekë të ardhura të munguara.
Konstatuam se:
 KESH sh.a. ka shlyer vetëm 3,1 milion lek ndërsa ka detyrime të pashlyera ndaj Ministrisë së Financave 1,274 milion lekë;
 OST sh.a. ka shlyer 452 milion lekë ose 54% të detyrimeve të saj dhe ka detyrime të pashlyera ndaj Ministrisë së Financave 329 milion lekë;
Në vijim kemi konstatuar se, detyrimet e krijuara deri më 31.12.2014, të KESH, sh.a, ndaj Ministrisë së Financave, për huatë e marra nga KESH, sh.a.-ja, për të cilat Ministria e Financave ka hyrë në marrëdhënie nënhuazimi, garancie shtetërore apo kredi-dhënieje, sipas aktrakordimit, janë shuar me kompensim deri në vlerën 9 miliardë lekë, bazuar në VKM nr.126, datë 11.02.2015. Konstatohet se KESH-sha. ka të çelura rreth 223 milion euro linja overdrafti me garanci shtetërore në bankat e nivelit të dytë për të cilat Ministria e Financave nuk ka iniciuar apo ndihmuar në një proces negocijimi me kreditorët për rishikimin e termave dhe kushteve të portofolit të overdrafteve. ku për vitin 2015, mbi overdraftin prej 33 milion Euro është aplikuar një nomrë interesi prej 3.75%.
Sektori i ujësjellës-kanalizimeve, ka shlyer në buxhet 42 milion lekë. Detyrimet e pashlyera arrijnë në rreth 1,057 milion lekë. Sistematikisht ky sektor nuk paguan detyrimet për financimet e huaja, duke rritur detyrimet ndaj buxhetit të shtetit për vitin 2015 në 1,014 milion lekë. Për ujësjellës kanalizime stoku i nënhuasë është rreth 155 milion euro, detyrime të pashlyera gjatë vitit 2015 për marrëveshjet e nënhuasë rreth 7.4 milion euro, detyrime progresive deri 30.12.2015 për marrëveshjet e nënhuasë, 30 milion euro, detyrime të pashlyera gjatë vitit 2015 për financimet me garanci shtetërore rreth 1 milion euro.
Detyrimet progresive deri 31.12.2015 për financimet e huaja me garanci shtetërore, janë rreth 7.4 milion euro.
Bashkia Tiranë nuk ka shlyer për vitin 2015 asnjë detyrim nga 377 milionë lekë detyrime.
B.3. MBI ORGANIZIMIN DHE FUNKSIONIMIN E AUDITIMIT TË BRENDSHËM DHE MENAXHIMIT FINANCIAR
Megjithë vlerësimin lidhur me përpjekjet për të përafruar legjislacionin me praktikat më të mira europiane, konstatojmë se mënyra e zgjedhur për të rregulluar auditimin e brendshëm në sektorin publik, nuk është në unison me kulturën e drejtimit dhe mjedisin shqiptar ku vepron ky audit. Gjykojmë se kërkesat në ligjin e ri për auditimin e brendshëm në sektorin publik reflektojnë minimizim të rolit të strukturave përgjegjëse të auditimit të brendshëm në luftën ndaj krimit ekonomik dhe korrupsionit, pavarësisht se ka shumë nevojë për këtë rol nisur nga niveli i lartë i korupsionit në Shqipëri.
Kështu në ligjin nr.114/2015, date 22.10.2015 “Për Auditimin e Brendshëm në Sektorin Publik”, në nenin 7, janë përcaktuar parimet e përgjithshme të funksionimit të auditimit të brendshëm dhe përkatësisht “ç) pavarësisë dhe objektivitetit, i cili nënkupton pavarësi në ushtrimin e veprimtarisë audituese dhe dhënien e mendimeve e të gjykimeve objektive gjatë kryerjes së auditimit.” Por kjo frymë e ligjit nuk është në unison me kulturën e drejtimit në institucionet publike në Shqipëri. Mungesa e kulturës drejtuese bën që strukturat e auditit të brëndshëm, në varësi të drejtpërdrejtë të titullarit nuk qëndrojnë dot jashtë ndikimit të tij apo të strukturave të tjera të menaxhimit të lartë të njësisë publike që bëjnë rekrutimin. Kjo situatë mbart riskun që strukturat audituese në çdo kohë mund të cënohen dhe të ndikojnë në objektivitetin e procesit e veçanërisht në planifikimin dhe realizimin e shërbimeve të auditimit.
Sipas ligjit të ri, njësive ekzistuese të auditimit të brendshëm, në referencë të nenit 13, është futur koncepti i “Komiteti i Auditimit të Brendshëm”, i përcaktuar si: “Komiteti i Auditimit të Brendshëm është organ i pavarur, monitorues e këshillues për titullarin e njësisë publike, si dhe mbështetës për NJAB”, pavarësia e të cilit është e sanksionuar, por nuk cilësohet dhe argumentohet mënyra se si kjo sigurohet fillimisht e garantohet në vazhdimësi.
Nga auditimi konstatohet se, nga një numër i konsiderueshëm i titullarëve të njësive të qeverisjes së përgjithshme nuk është siguruar shërbimi i auditimit të brendshëm në njësitë e tyre, pasi në njësinë përgjegjëse për AB në Ministrinë e Financave, për Planin Strategjik 2016-2020, kanë raportuar treguesit e tyre vetëm 99 NJAB dhe për realizimin e programit të auditimit të brendshëm për vitin 2015 kanë paraqitur raportet e tyre 103 NJAB dhe nuk ka informacion se si është organizuar ky shërbim në mbi 70 njësi publike. Për këtë mbajnë përgjegjësi titullarët e njësive publike, por nga ana e Ministrit të Financave, si përgjegjës për bashkërendimin e përgjithshëm, harmonizimin dhe monitorimin e veprimtarisë së AB në njësitë e sektorit publik, përgjegjësi mbart edhe njësia përkatëse për harmonizimin e AB në Ministrinë e Financave, që zhvillon, administron dhe zbaton strategjinë e harmonizuar në fushën e ABP, si dhe e monitoron këtë veprimtari në nivel kombëtar. Të gjitha palët sa më sipër duhet të gjejnë formën e duhur që ky shërbim tepër i rëndësishëm, i cili jep mbështetje për titullarin në arritjen e objektivave të njësisë, të organizohet në njërën nga mënyrat e përcaktuara me ligj, nga të gjitha njësitë e qeverisjes së përgjithshme të përcaktuara në nenin 3, të këtij ligji.
Nga analiza e të dhënave rezulton se, njësitë e qeverisjes së përgjithshme që kanë raportuar treguesit e tyre për aktivitetin e auditimit të brendshëm, kanë paraqitur tregues jo të saktë për sa i përket planifikimit të objekteve për t’u audituar. Disa njësi shpenzuese në parashikimin e planit vjetor 2015 raportojnë një numër auditimesh disa herë më të lartë se numri i objekteve për t’u audituar. Konstatohet se, nga NJAB nuk ka uniformitet përsa e përket përcaktimi të objekteve për t’u audituar dhe ka mbivendosje të objekteve për t’u audituar nga NJAB-të e ministrive dhe atyre të njësive të varësisë, duke bërë që plani strategjik i konsoliduar të mos paraqesë numrin e saktë të objekteve për t’u audituar çka reflektohet edhe në planifikimin e treguesve për vitin 2015 e në vazhdim për vitet e tjera, mangësi, për të cilat mbajnë përgjegjësi drejtuesit e NJAB dhe Titullarët e njësive publike. Nga 99 NJAB që kanë paraqitur planet strategjike dhe vjetore janë evidentuar 1,596 objekte për t’u audituar, ose 252 objekte më pak se ato të planifikuara për vitin 2014 ndërsa për vitin 2016 janë planifikuar 1,637 auditime. Për kryerjen e këtyre auditimeve në këto njësi janë angazhuar 364 auditues të brendshëm, ose rreth 3 herë më shumë në numër, krahasuar me audituesit e jashtëm publikë.
Së fundmi, KLSh thekson se një audit i brendshëm me pozita solide e profesionale është një vlerë e çmuar edhe për auditimin e jashtëm publik. Në respekt edhe të standardeve ndërkombëtare të auditimit publik, mbi të cilat KLSH, si Institucion Suprem Auditimi mbështet aktivitetin e vet, e konkretisht INTOSAI GOV 9150 “Koordinimi dhe bashkëpunimi mes institucioneve supreme të auditimit dhe audituesve të brendshëm në sektorin publik”, apo ISSAI 1610 “Përdorimi i punës së auditueve të brendshëm”, forcimi i strukturave të Auditit të Brendshëm merr rëndësi esenciale edhe për punën tonë si auditues të jashtëm. Një punë e mirë e auditimit të brendshëm përkthehet në evidenca më të besueshme, të mjaftueshme e rilevante për audituesit e KLSh-së, duke u bërë kështu burim i vlefshëm informacioni dhe duke na dhënë më tepër mundësi të fokusohemi në auditimet e performancës, si auditime më të fokusuara në ekonomicitetin, eficiensën dhe efektivitetin e përdorimit të fondeve publike, apo në auditivet financiare të cilat kërkojnë ndër të tjera sisteme të konsoliduara të auditit të brendshëm, mbi të cilat të mbështeten.
B.4. NGA AUDITIMI NË BANKËN E SHQIPËRISË
Në përfundim të auditimit të realizuar në Bankën e Shqipërisë, kemi rekomanduar dhe kemi kërkuar vëmendje të shtuar lidhur me ndërhyrjet që janë të domosdoshme të bëhen sa i takon amendimeve në Ligjin nr. 8269 datë 23.12.1997 “Për Bankën e Shqipërisë”, ndërhyrje që krahas synimit për të sjellë një përafrim me kërkesat e Bankës Qëndrore Europiane, duhet të marrin në konsideratë edhe aspektet dhe konteksin ku do të implementohet ky ligj. Edhe pse kemi vlerësuar përpjekjet dhe reformat institucionale që Banka ka ndërmarrë, në drejtim të krijimit të një kuadri ligjor sa më të plotë manaxhues, për forcimin e funksioneve monitoruese, ende ka punë për të bërë. Në planin e masave të aprovuar për vitin 2016 nga SAFEGUARD, (FMN) është parashikuar që propozimet për ndryshimet ligjore do të paraqiten pranë Kuvendit të Shqipërisë si institucioni ligjvënës i ngarkuar nga Kushtetuta për të realizuar veprimtarinë legjislative në Republikën e Shqipërisë brenda vitit 2016, megjithatë deri në fund të këtij auditimi konstatuam se propozimet për ndryshime ligjore jo vetëm nuk janë paraqitur pranë Komisionit të Ekonomisë, por edhe nuk janë hedhur në diskutim mes grupeve interesi dhe ekspertëve të fushës, proces vendimtar ky për një praktikë legjislative të suksesshme dhe të qëndrueshme. Nga Banka është parashikuar të realizohet një proces gjithëpërfshirës duke filluar që nga bashkëpunimi me institucionet financiare ndërkombëtare, dhe deri në konsultime të ngushta me organet më të larta ekzekutive dhe legjislative në vend, por mungon një plan i detajuar për grupet që do të përfshihen në këtë proces dhe afatet konkrete që do të mundësonin ndjekjen e realizimit të kësaj iniciative ligjore.
B.5. NGA AUDITIMI NË INSTITUTIN E SIGURIMEVE SHOQËRORE
Me gjithë përpjekjet dhe punën e mirë të evidentuar gjatë këtij viti në administrimin e kujdesshëm të sistemit të sigurimeve shoqërore, u konstatuan përsëri problematika që kanë ndikuar negativisht në treguesit financiar dhe në qëndrueshmërinë fiskale të këtij sistemi. Edhe pse rezultati i vitit 2015 ka qenë me fitim në shumën 1,320 milion lekë, përsëri financimi nga buxheti i shtetit, me qëllim balancimin e buxhetit të përgjithshëm të sigurimeve shoqërore, ka vijuar të mbetet tepër i lartë. Kështu, shpenzimet e përgjithshme të sistemit të sigurimit shoqëror janë në shumën 107,309 milion lekë; ndërsa të ardhurat nga kontributet janë në shumën 66,148 milion lekë dhe këto të ardhura mbulojnë vetëm 60.1% të këtyre shpenzimeve. Diferenca prej 42,481 milion lekë është financuar nga buxheti i shtetit dhe në këtë financim, vetëm deficiti neto i sistemit të pensioneve që subvencionohet direkt nga buxheti i shtetit është në masën 27,632 milion lekë dhe zë 32% të shpenzimeve neto të pensioneve publike në Shqipëri, ose 1.92 % të Prodhimit të Brendshëm Bruto (PBB). Pra impaktet pozitive në vitin e parë të reformës janë ende larg pritshmërive. Nisur nga gjendja e treguesve fiskalë të skemës së sigurimeve shoqërore në kuadër dhe në vazhdim të strategjisë së kësaj reforme, e gjykojmë të rëndësishme marrjen e masave ligjore dhe organizative nga aktorët kryesorë shtetërorë që mund të garantojnë suksesin e kësaj reforme.
Mos mbledhja e të ardhurave nga të vetë-punësuarit në bujqësi ka thelluar ndjeshëm deficitin e degës së pensioneve të fshatit, të krahasuar me tre vitet e mëparshme. Periudha e sigurimit të të vetë-punësuarve në bujqësi, për efekt pensioni, e njëjtë si për të vetë-punësuarit në qytet pavarësisht se, tarifa e kontributit vjetor është mesatarisht rreth 52 % më e ulët se e qytetit dhe diferenca për kontributet e tyre mbulohet nga buxheti i shtetit. Në përfundim të auditimit kemi konkluduar që deficiti i skemës së pensioneve të fshatit rezulton mbi 12,654.3 milion lekë dhe përbën 88.2% të shpenzimeve ose 0,87% të PBB-së. Megjithëse kjo skemë shërben si një element i rëndësishëm për zbutjen e varfërisë dhe mbulimin e popullsisë së fshatit me pensione, ajo “de fakto” është pothuajse totalisht e subvencionuar nga buxheti i shtetit, dhe vetëm nëse do të munden të futen në këtë skemë, duke u bërë pjesëmarrës me kontribute të plota 208,000 persona të vetëpunësuar në bujqësi, të evidentuara nga INSTAT, kjo skeme mundë të përmirësohet ndjeshëm dhe rezultatit financiar i saj mund të arrijë në balancim të plotë.
Nga një analizë e bërë në lidhje me shlyerjeve e detyrimeve të prapambetura dhe krijimin e detyrimeve të reja u konstatua se, në fund të vitit 2015 gjendja e debitorëve në total është shtuar rreth 508,8 milion leke në krahasim me fundin e vitit 2014 dhe vetëm në sektorin privat detyrimet janë rritur në shumën 597.7 milion lekë, nga e cila biznesi i vogël është shtuar për 821.6 milion lekë, ndërsa biznesi i madh është ulur rreth 223.8 milion lekë.
B.6. MBI AUDITIMIN E ADMINISTRATËS TATIMORE DHE DOGANORE
Të ardhurat tatimore bruto për vitin 2015, janë planifikuar në shumën 126,293 milion lekë, dhe realizuar në vlerën 120,787 milion lekë, pra 5,506 milionë lekë (ose 4.4%) më pak se plani; ndërsa të ardhurat tatimore neto janë realizuar në vlerën 113,095 milion lekë, ose në masën 97.4 % kundrejt planit. Në nivelin e ulët të realizimit të të ardhurave tatimore kanë ndikuar zërat e mëposhtëm:
• Të ardhurat nga TVSH, me mosrealizim në vlerën 2,911 milion lekë më pak se plani, ose me realizim në masën 92.6 %.
• Të ardhurat nga Tatimi mbi të Ardhurat Personale, me mosrealizim në vlerën 2,138 milion lekë më pak kundrejt planit, ose me realizim në masën 93.3 %
• Të ardhurat nga Taksat Kombëtare, me mosrealizim, në vlerën 1,898 milion lekë më pak kundrejt planit, ose me realizim në masën 93.9 %
• Të ardhurat tatimore nga tatimet sipas “Raportit për zbatimin e Buxhetit të Shtetit” janë në vlerën 114.7 miliard lekë, ndërsa sipas Aktrakordimit të mes Drejtorisë së Përgjithshme të Tatimeve dhe Sistemit Informatik Financiar i Qeverisë (SIFQ), paraqiten në vlerën 113.1 miliard lekë.
Sa i takon Borxhit tatimor, kemi konstatuar se, në fund të vitit 2015 ky borxh ka qenë 100,373 milion lekë, dhe përbën rreth 13% të total borxhit, ku përfshihet gjithashtu edhe vlera prej 17,412 milion lekë e 1,004 subjekteve që janë në proces gjyqësor. Ky zë është rritur me 12,630 milion lekë gjatë vitit 2015, ose 14% më shumë krahasuar me gjendjen e borxhit në fillim të vitit 2015, ndërkohë që numri i subjekteve me borxh për vitin 2015, krahasuar me vitin 2014 është shtuar me 6,408 subjekte. Sa i takon “Të ardhurave nga Administrata Doganore”, ato përbëjnë rreth 39.4 % të planit të të ardhurave totale të Buxhetit të Shtetit. Gjatë vitit 2015, realizimi i tyre paraqitet në nivele të ulëta, konkretisht nëse i referohemi planit fillestar të miratuar me Ligjin nr. 160/2014 “Për buxhetin e vitit 2015” konstatojmë se, të ardhurat doganore janë realizuar 83.8 % ose me një diferencë ndaj planit prej 27,926 milion lekë. Ndërsa referuar planit përfundimtar të rishikuar me akte normative, të ardhurat doganore janë realizuar në masën 92.2 % si pasojë e morealizimit të zërave të mëposhtëm:
 Me mosrealizim paraqitet realizimi i të ardhurave nga TVSH, në vlerën 6,412 milion lekë kundrejt planit, ose me realizim në masën 93.7 %. Këto të ardhura zënë 65 % të planit të të ardhurave doganore.
 Me mosrealizim paraqiten të ardhurat nga Akciza në vlerën 4,742 milion lekë kundrejt planit, ose me realizim në masën 89.4 % dhe zënë 28.7 % të planit të të ardhurave.
 Me mosrealizim paraqiten të ardhurat nga Taksat kombëtare (Renta minerare) në vlerën 343 milion lekë kundrejt planit, ose me realizim në masën 91.9 %.
 I vetmi tregues me realizim dhe tejkalim në të ardhurat nga dogana janë të ardhurat nga Taksa doganore në vlerën 473 milion lekë, ose më realizim në masën 108.9 %.
Sa i takon borxhit doganor, kemi konstatuar se në fund të vitit 2015, rezultojnë gjithsej 4,798 raste subjekte debitorë, për vlerën e detyrimit prej 21,457.5 milion lekë, nga të cilat 6,596.7 milion lekë si detyrim doganor; 12,504.4 milionë lekë si detyrim për gjobat; dhe 2,356.4 milion lekë prej vlerës së kamatëvonesave. Gjatë vitit ushtrimor 2015, nga data 01.01.2015 deri më datë 31.12.2015, shtimi i numrit të debitorëve të rinj (konkretisht shtuar 6,100 subjekte me vlerë 1,521.7 milionë lekë), ka tejkaluar pakësimin e atyre ekzistues (konkretisht pakësuar me 4,680 subjekte, për shumën 1,521.7 milionë lekë), duke rezultuar në total me një shtesë neto të borxhit tatimor prej 8,626.6 milion lekë, e shpërndarë në një numër të shtuar prej 1,420 subjektesh
C – Opinioni përmbyllës
Rekomandimet kryesore dhënë nga Kontrolli i Lartë i Shtetit:
C.1. Mbi Programimin Buxhetor Afatmesëm (faqe 266 -269 e raportit), kemi rekomanduar:
Me qëllim që PBA, si produkti më i rëndësishëm i shtyllës së dytë të Strategjisë së Menaxhimit të Financave Publike, të shërbejë si një udhërrëfyes i besueshëm në programimet e ardhshme të burimeve publike, duhet që:
 Prioritetet e politikave buxhetore të udhëhiqen nga planet kombëtare dhe sektoriale, të kufizuara tërësisht nga korniza makroekonomike dhe fiskale, si dhe plotësisht të integruara në kalendarin buxhetor;
 Propozimet për projektet e mëdha të investimeve publike të vlerësohen teknikisht dhe financiarisht, paraprakisht dhe përpara shqyrtimit dhe përfshirjes e tyre në buxhet. Për projektet e investimeve merr rëndësi kryerja e analizave ekonomike të avancuara, në përputhje me praktikat më të mira që ofron BE.
 PBA të sigurojë tavane të detyrueshme për përgatitjen e detajuar të buxhetit, si dhe tavane treguese për vitet më tej;
 Decentralizimi fiskal të përgatitet në një kuadër ligjor efektiv dhe realist.
Ministria e Financave në mënyrë të përditshme të ndjekë financat e qeverisjes vendore dhe respektimin prej tyre të kornizës ligjore të MFP-së për sa më sipër nevojitet që:
(i) të rritet shqyrtimi dhe analiza e parashikimeve vjetore dhe afatmesme duke kërkuar që dokumentet e parashikimit të buxhetit të përfshijnë edhe krahasime me parashikimet e institucioneve të jashtme si edhe shpjegime rreth çdo ndryshimi sinjifikativ;
(ii) të publikohet së bashku me dokumentet e buxhetimit afatmesëm edhe analiza sasiore, por edhe e faktorëve, që kanë shkaktuar ndryshime mes parashikimeve pasardhës; në terma vjetore të publikohen shpjegimet dhe burimet e gabimeve në planifikim me qëllim rritjen e cilësisë së parashikimit dhe gabimeve që duhen shmangur në vijim; të ngrihet një këshill i pavarur fiskal për te vlerësuar dhe analizuar parashikimet.
 Procesi i programimit të buxhetit të synojë garantimin e kredibilitetit të tij nëpërmjet një politikë fiskale të qëndrueshme, në respekt të plotë të objektivave fiskalë afatmesëm dhe të shërbejë si një instrument efektiv për ta mbajtur qeverinë të përgjegjshme në arritjen e objektivave të saj. Qëndrueshmëria makro-fiskale dhe stabiliteti i sektorit financiar, konsiderohen si një ndër përparësitë më të mëdha, për shkak të ndikimit thelbësor mbi aftësinë e vendit për të kaluar në një model rritjeje të qëndrueshme. Në këto kushte iniciativa për krijimin e Këshillit të Pavarur Fiskal duhet të jetë prioritet.
 Objektivat fiskale të jenë të qarta dhe të verifikueshme dhe t’u lehtësohet njerëzve të kuptuarit e politikave fiskale dhe financiare në të gjithë ciklin ekonomik, mekanizmat institucionalë për të siguruar një perspektivë të pavarur në këtë drejtim, pra buxhetimi me qëllim që të jetë një urë lidhëse për llogaridhënie drejt qytetarëve.
 Konsultimi me grupet e punës në fazën përgatitore nuk duhet të jetë një proces formal dhe në letra, por një proces efektiv për të kuptuar nevojat dhe vlerësuar burimet në dispozicion, kjo do të ndihmojë procesin për të kaluar drejt një buxheti kredibël. Bashkëpunimi me shoqërinë civile do të shtonte vlerë në këtë proces të rëndësishëm.
C.2. Mbi saktësinë e raportimit të treguesve fiskalë (faqe 269-271 e raportit) kemi rekomanduar:
Në lidhje me raportimin e shpenzimeve kapitale:
 Nga Ministria e Financave të kërkohet përfshirja e Fondit të Zhvillimit të Rajoneve në procesin e PBA-së, duke konsideruar gjithashtu vlerën në rritje, që ky fond zë ndaj total shpenzimeve kapitale (aktualisht 14,979 milionë lekë, pra rritur 210% më shumë se viti 2014). Ngritja e strukturave monitoruese në Ministrinë e Financave për investimet kapitale, jo vetëm të qeverisjes qendrore por edhe të vendores merr rëndësi në terma të raportimit financiar.
 Për të shmangur denatyrimin dhe raportimin e saktë të shpenzimeve, në tabelën e treguesve fiskalë të konsoliduar, të identifikohen si zë më vete “shpenzimet kapitale për pushtetin vendor”, nën zërin e “shpenzimeve kapitale” dhe të mos vijohet më tej me raportimin e tyre nën zërin e “shpenzimeve korrente”, në respekt edhe të parimit 7 dhe parimin 4 të qeverisjes buxhetore, sipas OECD-së.
Sa i takon pasaktësive dhe nevojës për sistemime të mëtejshme në raportimin e treguesve fiskalë si: diferenca në raportimin e “Detyrimeve të Prapambetura”; ose përdorimi i fondeve buxhetore për shlyerjen e detyrimeve të konsideruara si të prapambetura, por të pakontabilizuara dhe të panjohura si të tilla në pasqyrat financiare (respektivisht rasti i likuidimit të Albtelecom sha nga Ministria e Mirëqënies Sociale dhe Rinisë apo rasti i konstatuar në Universitetin “Aleksandër Moisiu), kemi rekomanduar:
 Të merren masa jo vetëm organizative por edhe disiplinore për të gjitha rastet kur cënohet saktësia e treguesve të buxhetit, në mënyrë që të konsolidohet një praktikë e mirë drejt një buxheti që reflekton një llogari të financave publike, të besueshme, gjithëpërfshirëse, korrekte dhe të kujdesshme, ku koordinimi dhe bashkëpunimi mes njësive të ndryshme merr rëndësi esenciale dhe emergjente, në përputhje me kërkesat e parimit 5, të qeverisjes buxhetore të OECD-së.
 Strukturat drejtuese të Ministrisë së Financave, në mënyrë që të risin trasparencën e përdorimit të këtyre fondeve, të iniciojnë inspektime financiare në institucione buxhetore, për të verifikuar ligjshmërinë dhe regullshmërinë e përdorimit të detyrimeve të prapambetura, në mënyrë që të mos përsëriten raste të likujdimit të detyrimeve të pa njohura në pasqyrat financiare të institucioneve, apo të pa kontabilizuara si shpenzime të njohura.
Sa i takon Projekteve me Financim të Huaj kemi rekomanduar:
 Nga Ministria e Financave të merren masat në drejtim të krijimit të një baze të dhënash, jo lehtësisht të modifikueshme për projektet me financim të huaj, me kontroll të shtuar shtetëror për ecurinë e tyre, në funksion të regjistrimit të saktë dhe të plotë të treguesve në lidhje me shpenzimet kapitale me financim të huaj. Në mënyrë që të mos ketë devijime të raportimit por edhe të shtohet kontrolli, duhet të orientohen projektet drejt skemës së plotë të thesarit, duke minimizuar grantet dhe projektet e skemës së pjesshme për të cilat humbet gjurma audituese duke ngritur një sistem raportimi mbi bazë të praktikave më të mira të kontabilizimit dhe raportimit të tyre si dhe domosdoshmërisht të ndërpriten praktikat e alokimit të fondeve nga një projekt drejt tjetrit.
C.3. Sa i takon Menaxhimit të Borxhit Publik (faqe 271 – 275 e Raportit), kemi rekomanduar:
 Me qëllim kimizimin e risqeve operacionale të të vepruarit mbi një bazë rregullative, jo plotësisht dhe qartësisht të saktësuar, nga Ministria e Financave të veprohet me shpejtësi për të miratuar aktet normative të cilat plotësojnë dhe shpjegojnë frymën e ndryshimeve ligjore në drejtim të huamarrjes shtetërore, borxhit shtetëror dhe garancive shtetërore të huasë në vend. Veprimi bazuar në një kornizë rregullative jo të plotësuar, mbart një rrezik mjaft të lartë dhe në gjykimin tonë kërkon ndërhyrje të menduara mirë për të konkluduar në një bazë rregullative të qëndrueshme dhe larg modeleve eksperimentale, të cilat nuk janë një zgjidhje e përshtatshme për Shqipërinë.
 Të merren masa për monitorim të ecurisë të treguesve të parashikuar në Strategjitë e Menaxhimit të Financave Publike të lidhur me borxhin publik, të vendosen dhe monitorohen indikatorët kryesor të borxhit, indikatorë të cilët duhet të jenë të qëndrueshëm dhe të publikueshëm.
 Nga Drejtoria e Menaxhimit të Borxhit të meren masat për të kompozuar, ose adaptuar nga Banka Botërore dhe FMN mjetet analitike për analizimin e të dhënave të borxhit dhe parashikimin e treguesve të rrezikut, ndër të tjera duke hartuar dhe implementuar një manual të detajuar për Drejtorinë e Përgjithshme të Borxhit Publik, dhe krijimin e një baze të dhënash të integruar, bazë e cila të përfshijë borxhin e brendshëm dhe të jashtëm.
 Ministria e financave duhet të angazhohet në drejtim të thellimit dhe përmirësimit të analizave që lidhen me monitorimin e rrezikut sistemik në sistemin financiar, duke ndërtuar tregues të përshtatshëm për të identifikuar rrezikun sistemik në sistemin financiar.
 Të ketë një vëmendje maksimale nga ana e Ministrisë së Financave, lidhur me nivelet e larta të borxhit publik dhe trendit të tij, që nuk ndjek nivelin e shpenzimeve kapitale. E gjykojmë të nevojshme të ketë një karakter vlerësues të nivelit të borxhit publik korrent. Kjo do të thotë që të përcaktohen, analizohen faktorët që ndikojnë negativisht mbi të dhe të merren masat e duhura për të zbutur efektin e tyre. Duhet që parashikimi i efekteve të rritjes apo uljes së borxhit publik të lidhen me rritjen ekonomike, varfërinë, apo tregues të tjerë ekonomik. Ky element me efekte të rëndësishme në financat publike, por edhe zhvillimin ekonomik të qëndrueshëm, duhet të bëhet me koordinim të Politikës Monetare dhe asaj Fiskale, duke tërhequr vëmendjen në bashkëpunimin ndërinstitucional midis Ministrisë së Financës dhe Bankës së Shqipërisë në rolin e këshilltarit të qeverisë.
 Nisur nga rritja e pjesës së borxhit të brendshëm ndaj totalit të borxhit, e cila mund të shkaktojë presione inflacioniste, rekomandojmë të synohet drejt rritjes së mundësive për investime në kushte të ndryshme, duke shtuar numrin e pjesëmarrësve dhe sqaruar strategjitë e tyre të investimit, duke siguruar një përputhje më të mirë midis ofertës dhe kërkesës dhe duke ofruar norma konkurruese interesi. Diversifikimi i pjesëmarrjes në ankandet e tregut primar për të rritur pjesëmarrjen e individëve në blerjen e obligacioneve duhet të jetë një nga synimet afatshkurtra dhe afatmesme. Synimi i borxhit të brendshëm duhet të jetë drejt tregjeve financiare për t’u zhvilluar dhe më shumë në pikëpamjen e rritjes së pjesëmarrësve dhe shumëllojshmërisë së produkteve kryesisht në krijimin e ndërmjetësuesve financiarë jo banka të cilët në fokus kryesor të veprimtarisë së tyre kanë kanalizimin e kursimeve drejt investimeve në letra me vlerë, duke e bërë tregun më konkurrues.
 Të ndiqet me prioritet mbajtja nën kontroll i stokut të borxhit të jashtëm duke u munduar të ulet niveli i tij ndaj totalit të borxhit për sa kohë, ai është nën efekte dhe risqe të cilat janë nën ndikimin e treguesve të jashtëm. Ekspozimi ndaj riskut të kurseve të këmbimit është i lartë dhe kërkon një analizë të kujdesshme në trend afatgjatë.
 Mbulimi i nevojave financiare të KESH sh.a. për blerje energjie nuk duhet të vazhdojë të jetë huamarrja, ashtu siç është vepruar deri tani, (rrjedhimisht shuarja e detyrimeve me kompensim) por të synohet rregullimi i marrëdhënieve financiare brenda sektorit të energjisë dhe shlyerja e detyrimeve ndërmjet tyre jo nëpërmjet të shuarjes të shumave me kompensim. Në rastet e mosshlyerjeve sidomos në marrëveshjet e vjetra në kohë të nënhuasë, rekomandojmë riskedulimin e huave, vendosjen e klauzolave në rast të mosshlyerjeve dhe për marrëveshjet e vjetra në kohë shuarjen e detyrimeve.
 Edhe për ujësjellës kanalizimet, në rastet e mosshlyerjeve sidomos në marrëveshjet e vjetra në kohë të nënhuasë, rekomandojmë riskedulimin e huave, vendosjen e klauzolave në rast të mosshlyerjeve dhe për marrëveshjet e vjetra në kohë shuarjen e detyrimeve.
C.4. Mbi përdorimin e Fondit Rezervë dhe Fondit të Kontigjencës (faqe 277 e raportit).
Sa i takon përdorimit të Fondit Rezervë, kemi rekomanduar:
 Përcaktimin, nga Ministria e Financës, në udhëzimin standard të zbatimit të buxhetit e procedurave për argumentimin e pamundësisë së financimit nga buxheti vjetor, dokumentacionin e domosdoshëm që të justifikojë kërkesën për përdorimin e fondit rezervë, si dhe përcaktimin e një metodologji të standartizuar mbi llogaritjen e kostos për fondin e kërkuar, duke parashikuar afate të qarta të paraqitjes për mendim para shqyrtimit në Këshillin e Ministrave.
 Për institucionet kërkuese të Fondit Rezervë të Buxhetit të Shtetit, në udhëzim të përcaktohen klauzola shtrënguese në rast mosplotësimi të kërkesave ligjore për përfitimin e tij, duke lidhur alokimin e fondeve me plotësimin e kërkesave ligjore kjo do të eliminonte praktikat e deritanishme të anashkalimit të filtrit financiar të Ministrisë së Financave.
Sa i takon përdorimit të Fondit të Kontigjencës, kemi rekomanduar që:
 Ministria e Financës në udhëzimin standard të zbatimit të buxhetit të përcaktojë përdorimin e Fondit të Kontigjencës, vetëm në rastet e përcaktuara në ligjin organik të buxhetit të shtetit, pra për mbulim deficiti, për financime të reja dhe sa për shtim financimesh mbi programet ekzistuese, duke përshkruar qartësisht mënyrën e argumentimit të pamundësisë së financimit nga buxheti vjetor, si dhe dokumentacionin që duhet për të justifikuar kërkesën dhe përdorimin e tij.
 Për pagesa të vendimeve të Gjykatës Europiane të të Drejtave të Njeriut, të hapet një llogari ekonomike në Sistemin Informatik Financiar të Qeverisë (SIFQ), në mënyrë që dhe raportimi për shpenzimet për këto vendime të gjykatave ndërkombëtare, të dalë i qartë dhe në tabelën fiskale të çdo viti buxhetor.
Nga auditimi i performancës sa i takon programit të rehabilitimit të ish-të përndjekurve politikë në periudhën e tranzicionit (faqe 277 e Raportit), kemi rekomanduar:
 Ministria e Mirëqenies Sociale dhe Rinisë dhe Ministria e Financave të kërkojnë shtimin e fondeve për dëmshpërblimin e ish-të dënuarve dhe të përndjekurve politikë, duke mundësuar shlyerjen e këtij detyrimi të shoqërisë brënda një kohe të shkurtër. Në këtë konteks gjykojmë se 20% e të ardhurave nga privatizimi i sektorëve strategjikë të shkojnë për dëmshpërblimin e ish-të dënuarve dhe të përndjekurve politikë, rekomandim ky i lënë nga Kontrolli i Lartë i Shtetit që në vitin 2012.
 Vlera e mësipërme përbën një detyrim bazë të shoqërisë, pa folur për shpërblimin për punën e papaguar. Është e kuptueshme që kosto e shoqërisë është shumë më e lartë për rehabilitimin e përgjithshëm të shtresës së ish-të dënuarve e të përndjekurve politikë.
C.5. Mbi Fondin e Zhvillimit të Rajoneve (faqe 277-280 e raportit), kemi rekomanduar:
 Ministria e Financave në Udhëzimin vjetor të zbatimit të buxhetit, në një seksion të veçantë, të përcaktojë qartë kriteret me të cilat do të alokojë fondet për FZHR, të evitojë rialokimin e mundshëm, si dhe pasi të ketë detajuar kushtet e trashëgimit të fondeve, të përcaktojë qartësisht mënyrën e trashëgimit të tyre pas mbylljes së vitit buxhetor, të krijojë rregulla të shkruara, si vendime të mirëfillta në fundvit mbi vlerën e fondit që do të dalë jashtë ciklit normal buxhetor, si dhe afate të mëtejshme, në një datë të fiksuar të mëvonshme të vitit të ardhshëm, për monitorimin e tij, dhe në rast se gjykohet pamundësi në përdorim, të procedohet me fshirjen e fondeve konkrete dhe moslejimin e mbarjes së mëtejshme, duke parandaluar parregullsitë dhe në funksion të krijimit të një procesi të standardizuar të projektimit dhe implementimit të FZHR.
 Të merren masa në drejtim të plotësimit të kuadrit ligjor të zhvillimit rajonal, ku të përcaktohet në mënyrë të saktë dhe të qartë qëllimi dhe destinacioni, në lidhje me shpërndarjen e Fondit të Zhvillimit të Rajoneve midis pushtetit qëndror, atij vendor dhe midis programeve, në bazë të nivelit përkatës social-ekonomik, në përputhje me objektivat e zhvillimit rajonal, strategjinë e decentralizimit dhe barazinë midis rajoneve, në drejtim të konsolidimit të praktikave të alokimit dhe realizimit të FZHR.
 Nga MoF të merren masa që pjesa e Fondit të Zhvillimit të Rajoneve, si fond që menaxhohet nga KZHR dhe shpenzohet në njësitë vendore duhet të përfshihet kuadrin makroekonomik dhe në kërkesat buxhetore afatmesme të njësisë së qeverisjes së përgjithshme, me qëllim që, në to të bëhen pjesë dhe pasqyrohen shpërndarja e buxhetit të shtetit dhe politikat e programit të Qeverisë që kanë lidhje me këtë fond për periudhën 3-vjeçare, përmirësim që do të sjellë dhe kufizimin e alokimit të tij në fillim të vitit, me qëllim ruajtjen e vlerës në kohë të parasë të fondeve në financim të projekteve.
 Nga MoF të merren masa në drejtim të pasqyrimit të saktë dhe lehtësisht të evidentueshëm, në një zë të veçantë, të vlerës së planifikuar dhe faktike të Fondit të Zhvillimit të Rajoneve të shpërndarë dhe përdorur nga njësitë e pushtetit vendor dhe ato qëndror, duke lejuar një analizë dhe pasqyrim të kthjellët të treguesve të planifikuar dhe faktik të buxhetit të shtetit.
 Nga MoF të merren masa në lidhje më çeljen e një kodi të veçantë për FZHR, i perdorshëm nga Ministritë e Linjës, që do të lejojë evidentimin e shifrave faktike të realizimit të këtij fondi direkt nga sistemi informatik financiar, në funksion të analizës krahasuese dhe gjurmës së auditit të të ardhurave të buxhetit të shtetit të alokuara në këtë fond.
C.6. Mbi llogaritë e konsoliduara vjetore (faqe 280-282 e raportit), kemi rekomanduar:
 Ministria e Financave të marrë të gjitha masat për pasqyrimin në Sistemin Informatik Financiar të Qeverisë të gjendjes së llogarive speciale në Bankës së Shqipërisë, para implementimit të sistemit Oracle (gjendje llogarie bankare më 31.12.2011), të gjendjes së llogarisë së borxhit, të gjendjes së llogarisë së nënhuasë dhe llogarisë së ISSH, para implementimit të sistemit Oracle.
 Ministria e Financave të marrë të gjitha masat për krijimin e një drejtorie të veçantë për kontabilitetin dhe raportimin financiar, e cila të merret me hartimin dhe zbatimin e metodologjive të nevojshme për Kontabilitetin Publik dhe Raportimin Financiar.
 Ripërsërisim rekomandimin që Këshilli Kombëtar i Kontabilitetit të publikojë, menjëherë Standardet Ndërkombëtare të Kontabilitetit Publik IPSAS, si baza kryesore metodologjike mbi të cilën do të hartohen pasqyrat financiare të shtetit, edhe për të familjarizuar punonjësit e administratës publike me kërkesat e reja.
 Duke parë hezitimin dhe indiferencën e treguar në lidhje me përgatitjen dhe hedhjen për diskutim në nivele teknike të draft-ligjit “Për Kontabilitetin Publik”, KLSH ka përgatitur një draft të këtij ligji të rëndësishëm të cilin do ta prezantojë në Kuvend si një iniciativë ligjore në ndihmë të forcimit dhe fuqizimit të sistemit të manaxhimit të financave publike.
C.7. Mbi organizimin dhe funksionimin e Auditimit të Brendshëm dhe Menaxhimit Financiar (faqe 282-285 e raportit), kemi rekomanduar:
Shqyrtimin e një qasjeje të re ndaj organizimit dhe funksionimit të auditimit të brendshëm në shkallë vendi, si pjesë e rëndësishme që garanton sisteme efektive të kontrollit të brendshëm në sektorin publik, e cila bazuar në nivelin kulturor dhe mjedisin ku veprojnë këto struktura, të garantojë pavarësinë, paanësinë dhe integritetin e profesionit të auditimit të brendshëm. Gjykojmë të nevojshme ngritjen e një Njësie të vetme (Drejtori e përgjithshme apo Agjensi) për Auditimin e Brendshëm dhe Inspektimit Financiar në sektorin publik në vartësi të Kryeministrit, apo dhe varësi dyfishe me Ministrin e Financave. Kjo strukturë të mbulojë funksionet e auditimit të brëndshëm dhe inspektimit financiar si hallkë e strukturës së angazhuar në luftën antikorrupsion.
 Njësitë e auditimit të qeverisjes qëndrore dhe institucioneve të pavarura të kenë detyrim të raportojnë dhe të jenë në varësi funksionale nga Njësia e rekomanduar, me funksione të përqëndruara, ndërkohë që të gjitha njësitë e auditimit në nivel më të ulët të kenë varësi funksionale nga strukturat e auditit të brendshëm në qendër, pasi nën gjykimin tonë kjo mënyrë varësie funksionale jo vetëm krijon kushte të favorshme për pavarësi dhe profesionalizëm, por dhe garanton një nivel raportimi në kohë reale duke inkurajuar dhe masa për përmirësim të problematikave, përmes bërjes së zbatueshme të rekomandimeve të dhëna nga këto struktura.
 Me qëllim hartimin e një plani strategjik sa më gjithëpërfshirës, Struktura Përgjegjëse Për Harmonizimine e Auditit të Brendshëm (SPHAB): (a) të kërkojë nga të gjitha njësitë e qeverisjes së përgjithshme që të raportojnë pranë kësaj strukture çdo vit mbi masat e marra për organizimin e shërbimit të auditimit të brendshëm; (b) Në funksion të sa më sipër, SPHAB të përgatisë një udhëzim mbi raportimin e treguesve të njësive të auditit të brendshëm, ku të unifikohet paraqitja e objekteve që do të auditohen: (c) të marrë masat e duhura për përmirësimin e pasqyrave statistikore me të gjithë treguesit e nevojshëm, në mënyrë që t’ju shërbejnë më mirë titullarëve të njësive publike për përmirësimin e veprimtarisë dhe rritjen e efektivitetit të sistemit të kontrollit të brendshëm në njësitë e sektorit publik; (d) nisur nga niveli i ulët i zbatimit të rekomandimeve, SPHAB të kërkojë përfshirjen mandatore të zbatimit të rekomandimeve, në planet vjetore të auditimit, si detyrim ligjor i përcaktuar në Manualin e Auditimit të Brendshëm Publik.
C.8. Mbi Auditimet e Performancës (faqe 286-292 e raportit)
Sa i takon implementimit të Politikave Mjedisore, kemi dhënë mesazhin se:
“Ministria e Mjedisit megjithëse ka hartuar kuadrin legjislativ të përafruar me kërkesat e fushës të BE-së, nuk ka realizuar plotësisht aktet nënligjore përkatëse, kryesisht lidhur me Direktivat mbi Vlerësimin e Ndikimit në Mjedis dhe Krimit Mjedisor. Veç sa më sipër, mungesa e zbatimit të legjislacionit mjedisor vazhdon të mbetet problem me ndikime të konsiderueshme negative në cilësinë e ajrit, për shkak të klimës së mos ndëshkueshmërisë së krimit mjedisor.
Performanca e institucioneve dhe punonjës përgjegjës për monitorimin dhe kontrollin e cilësisë së ajrit është e ulët për shkak edhe të mungesës së fondeve, mospërputhjes së kërkesave të vendit të punës me përgatitjen profesionale të tyre dhe për pasojë nivelin e ulët të ndëgjegjës juridike për të dhënë zgjidhje ligjore problemeve mjedisore.
Si rezultat, taksapaguesit dhe opinioni publik edhe pse gëzojnë të drejtën kushtetuese për t’u informuar mbi gjendjen e mjedisit në të cilin jetojmë, informohet dhe konsultohet në mënyrë jo të plotë për këto çështje.”
Sa i takon Projektit për shërbimet bujqësore kemi dhënë mesazhin se:
“Projekti i Shërbimeve Bujqësore 2003 – 2009 i ka arritur pjesërisht objektivat e veta për zhvillimin e bujqësisë dhe uljen e varfërisë së popullsisë rurale pasi: nuk ka siguruar zhvillimin e pritur në sektorin e farërave; ka dështuar në konsolidimin dhe lehtësimin e procedurave të tregut të tokës bujqësore; ka përmirësuar procesin e marketingut bujqësor vetëm në dy zona nga 6 të përfshira në projekt; ka qenë i fragmentarizuar dhe jo i qëndrueshëm transferimi i njohurive dhe teknologjive bujqësore, të gjitha këto si rezultat monitorimit të dobët nga paaftësia e Njësisë së Zbatimit të Projektit, si dhe ndikimet e këtyre investimeve pas përfundimit të projektit kanë qenë në nivele të ulta, për shkak të mungesës së strukturave monitoruese nga institucionet përfituese”
Sa i takon Trashëgimisë Kulturore, kemi dhënë mesazhin se:
“Shumë pak është bërë nga entet përgjegjëse shtetërore në miratimin e politikave dhe monitorimin e vazhdueshëm të proceseve për Ruajtjen dhe Mbrojtjen e Trashëgimisë Arkeologjike dhe asaj Monumentale, pasuri e brezave, si detyrimi ynë madhor kundrejt së shkuarës dhe së ardhmes”.
Sa i takon eficiensës së energjisë, kemi dhënë mesazhin se:
“Megjithëse Shqipëria ka kryer jo plotësisht përafrimin e legjislacionit sipas kërkesave të BE-së dhe ka hartuar Draft-Planin Kombëtar të Veprimit të Burimeve të Rinovueshme dhe Eficencës së Energjisë, nuk ka arritur të përmirësojë qëndrueshmërinë e furnizimit me energji elektrike, pasi: Strategjia Kombëtare e Energjisë nuk është monitoruar dhe zbatuar sipas skenarëve përkatës; Plani Kombëtar i Veprimit prej më se tre vitesh nuk është miratuar akoma; ligji për burimet e rinovueshme vazhdon të jetë në proces përditësimi edhe pas më shumë se dy vitesh pa aktet e tjera nënligjore; si dhe kanë munguar iniciativat publike në këtë fushë për shkak të performancës së dobët të MEI-t dhe AKBN-së nga mungesa e financimeve buxhetore dhe ndarjes e dublikimit të kompetencave administrative brenda dhe midis tyre”.
Sa i takon liberalizimit të shërbimit të kontrolli fizik të mjeteve, kemi dhënë mesazhin se:
“Qeveria shqiptare, të nxisë një plani veprimi në fushën e shërbimit të kontrollit teknik të mjeteve, përmirësimin e funksionimit të tregut të brendshëm duke promovuar shërbime të sigurta, me synim përftimin e një qasjeje të re në shërbim të qytetarit” .
Sa i takon respektimi i të drejtës së autorit, kemi dhënë mesazhin se:
“Pavarësisht një plani të mirëdetajuar, pjesë integrale e Strategjisë Kombëtare për Pronësinë Industriale dhe Intelektuale 2010- 2015, që synonte përmirësimin e ndjeshëm të respektimit të së drejtës së autorit, vonesa në miratimin e një ligji të cilin do të reflektoheshin praktikat më të mira botërore dhe evropiane, si dhe mungesa e koordinimit të veprimeve të institucioneve të ngarkuara me monitorimin e respektimit të kësaj të drejte, ka sjellë si pasojë respektimin në nivel të ulët të drejtave të autorëve/interpretuesve në fushën e muzikës dhe kinematografisë.”
Sa i takon efektivitetit të strategjisë kombëtare për barazinë gjinore, kemi dhënë mesazhin se:
“SKBGJ-DHBGJDHF rezulton të jetë pjesërisht efektive. Ekziston kuadri ligjor për mbrojtjen e viktimave të dhunës në familje por është i pa plotë dhe ka nevojë për përmirësim. Nuk funksionon mekanizmi i cili duhet të ofronte mbrojtjen administrative. Aktorët e MKR, policia, prokuroria duhet të marrin përsipër përgjegjësitë që iu ngarkon ligji. Burimet financiare dhe ato njerëzore janë të pa mjaftueshme. Niveli profesional i personave që ofrojnë shërbimet është në përputhje me pozicionet përkatëse por mungojnë trajnimet specifike profesionale dhe teknike të stafit sipas nevojave. Strukturat përgjegjëse kanë miratuar standardet e shërbimeve bazuar në ato ndërkombëtare por implementimi i tyre në terren lë për të dëshiruar. Ekzistojnë mundësitë që shërbimet sociale për këtë grup shoqëror vulnerabil të ofrohen nga operatorët privatë të licencuar në këtë fushë dhe ku fitues përzgjidhet ofruesi i cilësisë më të lartë të shërbimit dhe jo çmimit më të ulët të tij.”
Sa i takon performancës së Inspektoriatit Qendror Teknik, kemi dhënë mesazhin se:
“Mbrojtja e konsumatorit shqiptar në drejtim të furnizimit me naftë, gaz dhe nënprodukte të tyre me cilësi brenda standardeve nga ana e ISHTI është e mangët, për shkak të kuadrit rregullator të pa bashkërenduar dhe harmonizuar mirë për funksionimin e këtij institucioni; të burimeve njerëzore të pa trajnuara, të pa testuara, të pakualifikuara dhe të keqmenaxhuara; zbatimit me mangësi të procedurave të inspektimit; mungesa e materialeve dhe modernizimit të pajisjeve laboratorike dhe kryerja e një numri të kufizuar të treguesve analizave; problemet në investimet dhe menaxhimin financiar, si dhe reduktimi i subjekteve të ndëshkuara dhe mos vjelja e gjobave”.
Sa i takon performancës ekonomiko-financiare e QEZHEF, kemi dhënë mesazhin se:
“Pushteti vendor në bashkëpunim me Qeverinë, të nxisë një plani veprimi në unifikimin dhe përmirësimin e performancës së menaxhimit të shërbimit në çerdhe e kopshte me synim përftimin e një qasjeje të re në shërbim të fëmijës dhe personalitetit të tij, sepse kjo çështje na prek të gjithëve dhe të gjithë duhet të jemi pjesë e zgjidhjeve.”
Sa i takon performancës së Autoritetit të Mbikëqyrjes Financiare, kemi dhënë mesazhin se:
“AMF, në përmirësim të performacës së vet për arritjen e objektivave ligjorë kah garantimit të aftësisë paguese të tregut të sigurimeve, duhet të ndërtojë:
një kuadër rregullativ më efektiv në vendosjen e kriterit të aftësisë paguese, në përputhje me Direktivat e BE-së, që siguron qëndrueshmëri dhe besueshmëri më të lartë të tregut, si dhe ndërhyrjen në kohë të rregullatorëve për eliminimin e problemeve.
një sistem efektiv mbikëqyrës në monitorimin dhe verifikimin e besueshmërisë dhe transparencës së shëndetit financiar të tregut, duke kaluar fokusin nga vlerësimi i përputhshmërisë tek profili dhe cilësia e menaxhimit të riskut të siguruesve,
skema më efektive dhe transparente në hetimin, vendim-marrjen dhe zbatimin e masave të zbatueshmërisë dhe që synojnë të japin siguri në respektimin e ligjit dhe mbrojtjen e interesave të konsumatorëve.”
Rekomandim mbi përgatitjen e ndryshimeve të LPP-së dhe rregulloreve mbështetëse
Ndryshimet në LPP dhe rregulloret ekzistuese qeveritare do të përgatiten me synimin për:
Të krijuar mekanizma efikasë për politikëbërjen, bashkërendimin dhe konsultimin, me qëllim krijimin e koherencës nga pikëpamja e drejtimit strategjik të sistemeve të prokurimit publik dhe koncesioneve;
Të realizuar një strukturë organizative të aftë për të trajtuar përgjegjësitë ekzistuese, si dhe ndonjë zgjerim të APP-së dhe funksioneve të caktuara saj;
Të garantuar pavarësinë institucionale të KPP-së, e cila aktualisht është nën varësinë e Këshillit të Ministrave (modele të ndryshme që garantojnë paanësinë dhe pavarësinë e PPC-së do të analizohen, duke përfshirë mënyrën sesi emërohen anëtarët e KPP-së dhe mënyrën sesi Parlamenti ushtron kontrollin e tij);
Të implementuar një strukturë organizative të përshtatshme, si dhe rregullore të brendshme për menaxhimin e koncesioneve/partneriteteve publike private.
Rekomandim mbi harmonizimin e mëtejshëm i ligjeve mbi koncesionet dhe prokurimin publik me legjislacionin e dhe praktikat më të mira të BE-së dhe zbatimi i direktivës së sigurisë dhe mbrojtjes.
Harmonizimi me legjislacionin e ri të BE-së mbi prokurimin publik do të bëhet gradualisht dhe do të arrihet plotësisht në një periudhë afatmesme. Reformat do të bazohen në parimet e praktikave më të mira ndërkombëtare në fushën e prokurimit publik dhe do të marrin në konsideratë vështirësitë dhe mangësitë e zbuluara në zbatimin e kuadrit ekzistues ligjor. Direktiva e BE-së mbi Sigurinë dhe Mbrojtjen do të përfshihet në ligjin shqiptar. Ligji mbi Koncesionet do të ndryshohet në planin afatmesëm për të garantuar harmonizim të plotë me Direktivën e re të BE-së për Koncesionet.
Rekomandim mbi forcimin e sistemeve të shqyrtimin e ankesave për të garantuar ligjshmëri, transparencë, koherencë dhe efektivitet.
Mekanizmi shqyrtues i krijuar nga LPP ndjek kryesisht Direktivat Europiane mbi Ankimimin. Megjithatë, disa dispozita të Direktivës së re 2007/66/KE nuk janë përfshirë në LPP-në dhe duhet të transpozohen. Zhvillimi i mëtejshëm i sistemit të shqyrtimit të ankesave, përveç çështjes së pavarësisë, do të përqendrohet në ligjshmërinë, transparencën dhe efektivitetin e procesit të shqyrtimit dhe cilësinë e përgjithshme të shërbimit të KPP-së.
Rekomandim mbi përmirësimin e mëtejshëm i funksionimit të sistemit të prokurimit publik
Gjatë periudhës së planifikimit do të merren disa masa për forcimin e sistemit të prokurimit publik:
Nxitja e përdorimit më të gjerë të marrëveshjeve kuadër ndërmjet subjekteve prokuruese me anë të botimit të legjislacionit të nevojshëm dytësor, zbatimit të udhëzimeve, pilotimit dhe trajnimit;
Krijimi i një organi qendror blerës (OQB) dhe i marrëveshjeve të tjera koordinuese;
Përmirësimi i sistemit të prokurimit elektronik për ta bërë atë të aftë të trajtojë marrëveshjet kuadër dhe operacionet e OQB-së, si dhe për përmbushjen e kërkesave të reja sipas direktivave të BE-së;
Trajnimi i vazhdueshëm i stafit të prokurimeve dhe forcimi i funksionit të prokurimit në autoritetet kontraktuese;
Mbështetja e operatorëve ekonomikë në pjesëmarrjen e tyre në tendera publikë;
Forcimi i monitorimit dhe kontrollit të ekzekutimit të kontratave të prokurimit publik.
Viti 2015 ishte viti i dytë i zbatimit të Strategjisë “Për Menaxhimin e Financave Publike 2014-2020”. Kjo strategji bart një rëndësi të dyfishtë, pasi jo vetëm përcakton rrugën për rivendosjen e financave publike në trajektoren e qëndrueshmërisë afatgjatë, duke krijuar kështu parakushtet për rritjen ekonomike, por përbën edhe një detyrim që rrjedh nga marrëveshjet me partneret ndërkombëtarë, në veçanti me Bankën Botërore, Fondin Monetar Ndërkombëtar dhe Bashkimin Europian. Vizioni i saj është garantimi i një sistemi të financave publike që nxit transparencën, përgjegjshmërinë, disiplinën fiskale dhe efiçiencën në menaxhimin dhe përdorimin e burimeve publike. Viti 2015 njohu arritje në zbatimin e strategjisë, meritë kjo kryesisht e Ministrisë së Financave (dhe Ministrit Ahmetaj), por edhe sfida ende të paplotësuara. Prandaj ne të gjithëve, Kuvendit, qeverisë dhe institucioneve të pavarura na del për detyrë të punojmë më me angazhim dhe seriozitet për zbatimin e plotë të Strategjisë “Për Menaxhimin e Financave Publike 2014-2020”.
Ju faleminderit!