Në thelb, ligji ynë i menaxhimit të financave publike, e ka përkufizuar konceptin e “Përgjegjshmërisë menaxheriale”, si detyrimi i titullarëve dhe drejtuesve të njësive publike, që, në kryerjen e veprimtarive, të respektojnë parimet e menaxhimit të shëndoshë financiar, të ligjshmërisë e të transparencës në administrim, si dhe të përgjigjen për veprimet dhe rezultatet përpara organit që i ka emëruar ose u ka deleguar përgjegjësinë. Përgjegjshmëria përfshin çështjet që lidhen me ndarjen e detyrave, zhvillimin e menaxhimit financiar dhe kontrollit, transaksionet financiare, bashkërendimin me shërbimet qendrore harmonizuese, si dhe me vlerësimin e raportimin për sistemet e menaxhimit financiar dhe kontrollit. Përgjegjshmëria menaxheriale përfshin sipas ligjit, edhe përgjegjësinë për veprimet e kryera.
Thelbi i trajtimeve të këtij nocioni të analizuar nga studiuesi Wolfram Rehbock, është ky: në rastet kur një zyrtar ka shkaktuar dëme në pasurinë materiale të punëdhënësit, është thelbësore që menaxhimi të sigurojë që zyrtari të mbahet materialisht përgjegjës. Edhe sipas legjislacionit të mjaft shteteve me tradita në mirëqeverisjen publike, kategoria e përgjegjshmërisë publike rregullohet krahas përgjegjësisë materiale të zyrtarëve apo nëpunësve të shtetit, e cila lind në rast të shkeljes së përgjegjësive të tyre.
Kështu, si flamuj të kuq (red flag) për çdo lloj të përgjegjësisë materiale janë:
(i)dëmi i shkaktuar mbi financat, asetet e pasuritë, në përputhje me dispozitivin e legjislacionit rregullues, dhe (ii)veprimi i paligjshëm nga ana e drejtuesve të enteve shtetërore dhe zyrtarëve publik.
Në çdo rast, titullarët apo drejtuesit e entiteteve publike mbartin detyrimin që të krijojnë kushtet e nevojshme dhe të përshtatshme për zyrtarët e çdo niveli, për të ruajtur financat dhe pasuritë e shtetit, pasi përndryshe, kjo do t’i japë menaxhimit të drejtën për të mbajtur përgjegjës këto zyrtarë, nëse dëmtohen aktivet financiare a materiale.
Në legjislacionin e shumë vendeve të zhvilluara, si në Evropë ashtu edhe në Shtetet e Bashkuara të Amerikës, si emërues i përbashkët, përgjegjësia materiale e titullarëve, drejtuesve dhe zyrtarëve ndryshon në varësi të fushës dhe arsyeve të lidhura me të, duke bërë dallimin në disa klasifikime si: përgjegjësi materiale, përgjegjësi e kufizuar materiale dhe përgjegjësi e plotë materiale. Përgjegjësia materiale dallon gjithashtu në përgjegjësi materiale individuale dhe përgjegjësi ekipore ose kolektive, e cila zbatohet kur përgjegjësia është e përbashkët dhe kolegjiale.
Ndryshimi midis llojeve të përgjegjësisë qëndron në arsyet e zbatimit të tyre. Përgjegjësia e kufizuar materiale lind kur:
(i)punonjësit janë përgjegjës për dëmtimin ose shkatërrimin e pasurisë (të objekteve, të inventarit ekonomik, materialeve, stokut të produkteve të gatshme, financave, etj), për shkak të neglizhencës dhe mosveprimit, ose
(ii)drejtuesit e ndërmarrjeve, menaxherët ekzekutivë, shefat e departamenteve etj., janë përgjegjës për pagesa të paautorizuara, veprime jo të ligjshme dhe të ndëshkueshme, të cilat kanë sjellë shpërdorimin e instrumenteve monetare apo dëmtimin dhe shpërdorimin e aktiveve materiale të një njësie publike.
Në të gjitha rastet, legjislacioni dhe normat e brendshme rregulluese të institucioneve, ndërmarrjeve dhe shoqërive anonime shtetërore duhet të përcaktojnë procedurën për rikuperimin e kostos së dëmit nga zyrtaret apo personat materialisht përgjegjës dhe se dëmet duhet të mbulohen në përputhje me një vendim të gjykatës kompetente.
Natyrshëm shtrohet pyetje: Si është indikatori i përgjegjshmërisë publike dhe ai i përgjegjësisë materiale në qeverisjen publike në vendin tonë?
Më mirë se kudo, ky indikator gjen pasqyrimin e tij në raportet e auditimeve të institucionit të jashtëm të mbikëqyrjes së financave publike, të KLSH, duke iu referuar vetëm dy të dhënave sintetike, që janë kuptimplote:
•Referuar të dhënave zyrtare, në bazë të auditimeve të kryera gjatë vitit 2019, janë konstatuar shkelje financiare dhe parregullsi në të ardhurat dhe shpenzimet e kryera, me dëm ekonomik prej 27,304 milionë lekë (ose afro 224 milionë EURO), dhe shkelje të disiplinës financiare me ndikim negativ në performancën e subjekteve të audituara prej 131 miliardë lekë (ose 1,069 milionë EURO).
•Vlera e parregullsive dhe shkeljeve financiare në të ardhurat dhe shpenzimet e kryera në 6-mujorin e parë të vitit 2020, në shumën prej 2,178 milionë lekë (ose 17,5 milionë EURO) dhe shkeljet e disiplinës financiare me ndikim negativ në performancën e subjekteve të audituara është 2,276 milionë lekë (ose 18,3 milionë EURO).
Pra, pyetja e shtruar më lartë, kërkon një parashtrim tjetër: Përse nuk ka asnjë veprim nga ana e Qeverisë dhe Kuvendit për hartimin dhe miratimin e kuadrit rregullues të domosdoshëm, mbi përgjegjësinë dhe përgjegjshmërinë publike e materiale të zyrtarëve dhe menaxherëve të çdo niveli në shtet?
Studiuesit V.Chhotray dhe G.Stoker në botimin me titull “Governance Theory and Practike. A cross-disiplinary approach” (v.2009), nënvizojnë ndër të tjera se, “qeverisja ka të bëjë me rregullat e vendimmarrjes kolektive, në mjediset ku ka një shumicë të aktorëve dhe organizatave dhe ku nuk ka një sistem formal të kontrollit që mund të diktojë kushtet e marrëdhënieve ndërmjet këtyre aktorëve dhe organizatave”. Sa sipër, arrihet në përfundimin se, ekziston një neglizhencë e qëllimshme në hartimin e bazës së plotë ligjore e rregullatorë që të normojë institucionin e përgjegjshmërisë memaxheriale dhe përgjegjësisë materiale publike.
Për institucionin e Kontrollit të Lartë të Shtetit, si agjent i Kuvendit për mirëmenaxhimin e parasë publike, nevoja e hartimit të një projekt ligji mbi përgjegjshmërinë dhe përgjegjësinë materiale (si derivat i kësaj të parës), ka qenë një rekomandim i hershëm dhe konstant për strukturat qeveritare (kjo, së paku, që prej vitit 2012).
Në këndvështrimit tim, hartimi dhe miratimi i këtij projekt-ligji (duhet thënë shqip se është shumë i vonuar!), duhet të kishte si qëllim që, krahas mbrojtjes së interesave publike, forcimit të dimensionit të integritetit dhe parandalimit të korrupsionit, ti shërbejë përmirësimit të mirëpërdorimit të vlerave materiale e monetare në institucionet e qeverisjes së përgjithshme, njësitë e qeverisjes vendore, apo njësitë e fondeve speciale, si pjesë këto të sektorit publik. Domosdoshmëria e hartimit të këtij projekt-akti ka buruar nga analizat e shpeshta të kryera mbi mangësitë dhe anomalitë e vazhdueshme ligjore, të konstatuara nga ekspertiza profesionale e audituesve të jashtëm apo dhe institucioneve të tjera shtetërore.
Unë kam insistuar se, miratimi i kësaj norme ligjore do të shërbejë për identifikimin e ndarjen e përgjegjësive të zyrtarëve publikë, si rrjedhojë e vendimmarrjeve të gabuara gjatë ushtrimit të detyrave dhe përgjegjësive të tyre funksionale. KLSH gjatë auditimeve të ushtruara, ka konstatuar një mori rastesh e situatash të ndryshme të vendimmarrjeve të gabuara të zyrtarëve publik, me pasoja të parikuperueshme për buxhetin e shtetit, dëme të konsiderueshme financiare, përdorime jo eficente të burimeve publike, shpërdorime dhe abuzime të ndryshme të pasurisë publike, por që, edhe për shkak mungesës së dispozitave ligjore që të parashikojnë ngarkimin me përgjegjësi materiale të titullarëve, autoriteteve apo institucioneve të ngarkuara nga ligji, si rrjedhojë e veprimeve apo mosveprimeve të tyre kundrejt ligjeve në fuqi, këto efekte nuk janë rikuperuar dhe kthyer në arkën e shtetit.
Në vlerësimin tim, domosdoshmëria e hartimit të një ligji të tillë nën moton “përgjegjshmëri nëpërmjet përgjegjësisë”, është e lidhur përveç të tjerash, me arsyet e mëposhtme:
Asnjë dispozitë ligjore aktualisht, nuk parashikon aplikimin e përgjegjësisë materiale mbi dëmet e shkaktuara buxhetit të shtetit nga funksionarët dhe zyrtarët e tij të çdo rangu dhe niveli, kjo si pasojë e suprimimit të institutit të përgjegjësisë materiale;
Kodi i punës i referohet përgjegjësisë civile të punëmarrësit dhe kjo ka shkaktuar probleme të rëndësishme në rikuperimin e dëmeve pasurore;
Siç dihet, përgjegjësia civile është shumë e gjerë dhe trajtimi i saj behet vetëm në rrugë gjyqësore dhe jo në rrugë administrative, gjë që vështirëson së tepërmi arkëtimin e dëmeve (sidomos atyre të rezultuara nga auditimet financiare dhe të përputhshmërisë) dhe nga ana tjetër shtohet në mënyrë të padrejtë volumi i punës në gjykatat e vendit;
Përgjegjësia materiale do të disiplinonte zbatimin e vendimeve të gjykatave apo të institucioneve të tjera, pasi koncepti i përgjegjësisë materiale i konsideron si dëm efektiv efektet e pasojave që rrjedhin nga moszbatimi i këtyre vendimeve;
Aplikimi i përgjegjësisë materiale synon të përfshijë edhe përgjegjësinë e titullarëve të subjekteve shtetërore, apo organeve kolegjiale publike në lidhje me vendimmarrjet e gabuara, (kjo e fundit qoftë edhe si përgjegjësi indirekte);
Përgjegjësia materiale do të rrisë në një shkallë shumë të lartë përgjegjshmërinë menaxheriale. Ajo synon që të ndëshkojë edhe rastet e sjelljeve te gabuara profesionale apo dobësitë në keqmenaxhim në raport me ligjin, objektivat apo standardet profesionale, kur këto veprime kanë sjellë dëme ose përdorim jo eficient të burimeve publike.
Në tërësi, hartimi i një projekt akti të tillë do të ndihmonte në:
1.Sanksionimin e përgjegjësisë specifike të zyrtarëve publikë nga vendimmarrjet e gabuara, që kanë sjellë apo do të sjellin efekte negative për financat publike, për të cilat paguhen penalitete, gjoba, sanksione, kamatëvonesa, etj;
2.Parandalimin dhe frenimin në mënyrë të dukshme të dëmeve financiare, keqmenaxhimit dhe shkeljeve të ligjshmërisë dhe nxitjen e maturisë së titullarëve publikë mbi përgjegjësinë dhe pasojat e tyre për urdhrat, vendimet dhe aktet që nënshkruajnë.
3.Reduktimin në tërësi të kostove administrative jo eficente.
4.Përmirësimin e mekanizmave të mbrojtjes së burimeve publike, nëpërmjet rikuperimit të shpejtë të dëmeve të shkaktuara.
5.Ngulitjen dhe forcimin e kulturës së përgjegjshmërisë menaxheriale, duke u bazuar në konsekuencat dhe impaktin e veprimeve dhe mosveprimeve, kjo si në ushtrimin e përgjegjësive funksionale direkte, ashtu dhe për rastet e ushtrimit të kompetencave të deleguara.
6.Reduktimin dhe minimizimin e arbitraritetit në vendimmarrjet e titullarëve të entiteteve publike, që ushtrojnë funksione menaxheriale dhe që duhet të mbajnë përgjegjësi në kuadër të njësisë publike.
7.Përmirësimin e menaxhimit të financave publike dhe kontrollit të brendshëm, pa kërkuar investime apo kosto shtesë nga fondet e buxhetit të shtetit, apo krijimin e strukturave organizative të reja.
8.Themelimin e procedurave dhe mekanizmave për realizimin e kësaj përgjegjësie, pa shkelur në asnjë rast të drejtat e punonjësve për t’u paraqitur përpara një gjykate, kur nuk janë dakord me vendimet administrative, etj. Në këtë kuadër, sanksionimin e proceseve të shqyrtimit të ndershëm e të drejtë të pretendimeve të punonjësve; mundësinë për t’u njoftuar lidhur me fillimin e procedimit për caktimin e përgjegjësisë materiale, për t’u informuar lidhur me dëmin faktik të pretenduar dhe provat në ngarkim të tij, të drejtën për t’u dëgjuar, për të paraqitur prova shtesë, për mbrojtje juridike dhe të drejtën për t’u asistuar nga një avokat, këshillues ligjor, etj.
9.Parashikimin dhe aplikimin e procedurave të qarta për autoritetin e caktimit të përgjegjësisë materiale, veçanërisht kur kjo është rrjedhojë e vendimmarrjeve kolegjiale. Këtu mendojmë se në të ardhmen, një rol më aktiv duhet të ketë institucioni i Avokaturës së Shtetit.
Gjithçka më sipër, e bën të domosdoshme dhe imediate inicimin e një projekt ligji rregullator në lidhje me përgjegjësinë materiale të zyrtarëve publik.
Për sa më sipër, kohë më parë, kam shprehur angazhimin tim personal, duke ofruar e vënë ne dispozicion për përgatitjen e një projekt-ligji me këtë fokus, përvojën dhe ekspertizën e specializuar të institucionit të Kontrollit të Lartë të Shtetit, për të kurorëzuar një proces të tillë të rëndësishëm dhe jetik për mirëqeverisjen publike, por kjo ka hasur në heshtjen dhe përgjumjen e Qeverisë, të cilës kjo situatë e mos rregullimit ligjor mesa kuptohet, i shkon për shtat. Inkurajoj debatet publike rreth kësaj teme, të cilat, pavarësisht mospajtimeve nuk duhet të rreshtin dhe tejkalohen nga mbisundimi i lajmit të ditës dhe zhurmës mediatike që ushqehet nga Qeveria.
Dr. BUJAR LESKAJ