Sqarime mbi çështjet e trajtuara në Relacionin e datës 21.04.2014, të paraqitur nga relatori, Deputeti Z. Armando Subashi, për projektligjin e KLSH-së në Komisionin e Ligjeve
Në shqyrtim të Relacionit të paraqitur më datë 21.04.2014 në Komisionin për Çështjet Ligjore, Administratën Publike dhe të Drejtat e Njeriut, nga ana e relatorit, Deputetit Z. Armando Subashi, të detyruar nga konstatimi i një sërë pasaktësive, argumentimeve të pasakta ligjore, mungese të theksuar të njohurive në fushën e auditimit, duke pasur parasysh që ky projektligj në variantin në të cilin është transformuar deri më sot është cënuar substancialisht dhe nuk përmbush standardet kryesore ndërkombëtare të auditimit të INTOSAI-t, në mosdakordësi të plotë me disa prej argumenteve dhe konkluzioneve të paraqitura në këtë relacion, jemi të detyruar t’ju paraqesim pretendimet tona në lidhje me këtë relacion.
Gjithashtu, krahas shpjegimeve tona në lidhje me çështjet e trajtuara në relacion, po ju paraqesim në fund të kësaj shkrese edhe qëndrimin tonë në lidhje me disa çështje të tjera për të cilat relacioni nuk është shprehur.
Në lidhje me çështjet e trajtuara në relacion, sqarojmë si më poshtë:
1)Në lidhje me çështjen e parë
Në çështjen e parë të relacionit trajtohen dy çështje. E para ka të bëjë me përputhshmërinë e termit “auditim” të përdorur në projektligj me termin “kontroll” të përdorur në Kushtetutë, ndërsa e dyta ka të bëjë me kushtetutshmërinë e përcaktimit në projektligj të dy llojeve të auditimit, “auditimit të performancës” dhe “auditimit të IT”.
Në lidhje me kushtetutshmërinë e termit “auditim”, relacioni arrin në konkluzionin që:
“çdo shmangie nga terminologjia e përdorur në Kushtetutë do të krijonte qoftë edhe formalisht papërputhshmërinë e ligjit me Kushtetutën”.
Referuar analizës që vetë relacioni i bën përdorimit të termit “auditim”, ai e pranon faktin që ky term tashmë është bërë pjesë e fjalorit ekonomiko-juridik Shqiptar, pasi sipas tij ai përdoret në shume ligje të tjera. Më konkretisht relacioni shprehet:
“Nga ana tjetër është e vërtetë që referuar dhe standardeve ndërkombëtare të INTOSAI-t, termi që përdoret tashmë është “auditim”. Gjithashtu është e vërtetë që dhe vetë ligjvënësi Shqiptar në ligjin nr. 9720, datë 23.04.2007 “Për Auditimin e Brendshëm në Sektorin Publik” ka përdorur në vend të termit “kontroll”, termin “auditim”, term ky i përdorur dhe në ligjin nr.10091, datë 05.03.2009, “Për auditimin ligjor, organizimin e profesionit të ekspertit kontabël të regjistruar dhe kontabilistit të miratuar”.
Pra në këtë këndvështrim ndihet një nevojë e unifikimit të terminologjisë si përsa i përket vetë legjislacionit të brendshëm ashtu edhe përputhshmërisë së tij me standartet ndërkombëtare që rregullojnë këtë fushë të veprimtarisë publike.”
Çështja e mospërputhjes ndërmjet termit “kontroll” dhe “auditim” ka qenë pjesë e debateve juridike që në ditët e para të fillimit të punës për hartimin e këtij projektligji. Varianti final i projektligjit, reflekton sugjerimet e ekspertëve të së drejtës në lidhje me shmangien e çdo paqartësie apo keqkuptimi në të ardhmen, përsa i përket ndryshimeve në terminologjinë e përdorur.
Kështu, në nenin 3 të projektligjit, përcaktohet që:
“Auditim” nënkupton veprimtarinë e auditimit të kryer nga Kontrolli i Lartë i Shtetit, i cili përfshin kryesisht auditimin e përputhshmërisë, auditimin financiar, auditimin e performancës, auditimin e IT, si dhe auditimin e kombinuar të tyre.
Në këtë lig,j termi “auditim” ka të njëjtin kuptim me termin “kontroll” të përdorur në nenet 162/pg.1, 163 dhe 164/pg.1/c të Kushtetutës.”
Si rrjedhojë e këtij përcaktimi ligjor, të bërë në vetë përkufizimin e termit “auditim”, shmanget çdo papërputhshmëri (e çfarëdo lloji) e termit “auditim” me atë “kontroll” të përdorur në Kushtetutë.
Arsyet e vendosjes në këtë projektligj të përdorimit të termit “auditim” në vend të atij “kontroll” janë të shumta.
Së pari, në të gjitha standardet ndërkombëtare të auditimit, legjislacionin e BE-së, si dhe legjislacionet e huaja të SAI-eve homologe (standardin e të cilave KLSH synon të arrijë) i vetmi term që përdoret është termi “auditim” dhe jo “kontroll”. Përqasja e legjislacionit shqiptar në fushën e auditimit të jashtëm me atë Europian nuk mund të ndodhë, duke ruajtur dhe trashëguar me fanatizëm termin “kontroll”.
Së dyti, kjo ka qenë një kërkesë e vazhdueshme e partnerëve tanë DG-Budget dhe SIGMA, të cilët kanë kontribuar në hartimin e këtij projektligji.
Së treti, legjislacioni shqiptar në fushën e auditimit, duhet të unifikohet në përdorimin e termave profesionalë. Aktualisht, ekziston një situatë paradoksale, ku legjislacioni i auditimit të jashtëm përdor termin “kontroll”, ndërsa legjislacioni i auditimit të brendshëm përdor termin “auditim”. KLSH si institucion i auditimit të jashtëm ushtron kompetenca mbikëqyrëse dhe orientuese ndaj auditimit të brendshëm. Standardet e auditimit të miratuara nga KLSH, në rast se do të përdornin termin “kontroll” nuk do të mund të asimiloheshin nga auditi i brendshëm, i cili përdor termin “auditim”.
Sigurisht, përpara se Kuvendi të bjerë dakord në lidhje me përdorimin e vetëdijshëm të një termi i cili nuk përputhet plotësisht me Kushtetutën (ndonëse nuk bie në kundërshtim me të) Kuvendi duhet të bindet që thjesht ky ndryshim (zëvendësimi i termit “kontroll” me termin “auditim”) nuk do shkaktojë asnjë shtim të kompetencave të KLSH-së përtej atyre të dhëna në Kushtetutë dhe nuk do prodhojë asnjë pasojë negative apo të kundërligjshme ndaj subjekteve të audituara.
Përqendrimi i vëmendjes dhe diskutimeve të Komisioneve të Kuvendit në përdorimin ose jo të termit “auditim” në vend të atij “kontroll”, si dhe në diferencat e këtyre dy termave, është një justifikim i mjaftueshëm për të mos vazhduar më tej në shqyrtimin dhe miratimin e këtij projektligji si dhe trajtimin e çështjeve të tjera të rëndësishme që ai trajton dhe në të kundërt kapërcimi me vetëdije i këtij problemi të teknikës legjislative është mënyra e vetme për të vazhduar më tej (me vullnetin për të sjellë një përmirësim të veprimtarisë së KLSH-së dhe jo për ta dobësuar atë), në miratimin e një ligji të përgatitur në përputhje me standardet e INTOSAI-t.
Diferenca ndërmjet termit “auditim” dhe “kontroll” është thjesht çështje terminologjie, sepse në vetvete të dy termat priren të transmetojnë të njëjtin koncept. Vetë legjislativi në Ligjin Nr. 9720, datë 23.4.2007 “Për Auditimin e Brendshëm në Sektorin Publik”, i ndryshuar, ka ditur t’i ndërthurë këto dy terma krah për krah njëri-tjetrit. Në këtë ligj përdoren njëkohësisht si termi “auditim” ashtu dhe termi “kontroll”. Ndërkohë që termi “auditim” lidhet me veprimtarinë audituese sipas standardeve ndërkombëtare të auditimit të INTOSAI-t, termi “kontroll” e mban KLSH-në të lidhur pas modelit të vjetër të inspektimit financiar, sikurse e ka konstatuar disa vite më parë dhe Progres Raporti i Komisionit Evropian për Shqipërinë, model nga i cili duam të largohemi.
E njëjta ndërthurje mund të ishte reflektuar edhe në projektligjin e paraqitur, por për shkak të nevojës për përshtatjen e këtij projektligji me zhvillimin aktual të KLSH-së, në përputhje të plotë me standardet e INTOSAI-t, të cilave iu referohen edhe Progres-Raportet e Komisionit Europian për Shqipërinë të viteve 2008-2013, ne kemi përdorur në projektligj vetëm termin “auditim”.
Në pjesën e dytë të çështjes së parë të relacionit, është trajtuar mospërputhja e dy llojeve të auditimit me Kushtetutën (“auditim i performancës” dhe “auditim i IT”) si pasojë e faktit që Kushtetuta nuk shprehet në lidhje me to.
Më konkretisht, relacioni shprehet:
“Auditim i IT” dhe “Auditimi i performancës” nuk përfshihen në objektit e kontrollit që vetë Kushtetuta i ka dhënë dhe njohur KLSH-së.
Pra nëpërmjet nenit 3 të këtij projektligji kërkohet që të zgjerohet fusha e veprimtarisë së kontrollit që ushtron KLSH. Kjo gjë nëse do të pranohej do të sillte si pasojë të pashmangshme ndryshimin e Kushtetutës nëpërmjet një ligji, gjë që bie ndesh me nenet 4/2, 116, 177 të Kushtetutës.
Çështjet që lindin për t’u trajtuar dhe sqaruar si pasojë e citimeve të mësipërme janë të shumta dhe nga ana tjetër për secilën prej tyre, nisur dhe nga niveli i njohurive në fushën e auditimit apo dhe niveli i keqdashjes për të gjetur dhe konsideruar në këtë projektligj sa më shumë nene, çështje dhe përcaktime në kundërshtim me Kushtetutën, kërkohet një trajtim i detajuar dhe i gjatë. Në lidhje me këto çështje, pa dashur të ripërsërisim sqarimet dhe qëndrimet tona të mëparshme, të shprehura në seancat e organizuara në Komisionet Parlamentare në lidhje me këtë projektligj si dhe shkresat e tjera zyrtare të dërguara në drejtim të Komisioneve, sqarojmë:
Kushtetuta nuk mund të përfshijë çdo përcaktim në lidhje me veprimtarinë apo funksionimin e institucioneve kushtetuese. Si rrjedhojë përcaktimet që bën Kushtetuta nuk mund të konsiderohen si shteruese, pra si kufij të veprimtarisë së institucioneve kushtetuese, por përkundrazi, veprimtaria dhe funksioni i institucioneve kushtetuese mund të zgjerohet, plotësohet dhe detajohet më tej, nëpërmjet ligjeve të veçanta organike, me kushtin që çdo përcaktim i bërë në këto ligje të mos bie ndesh me dispozitat përkatëse kushtetuese që rregullojnë veprimtarinë e këtyre institucioneve ose me dispozitat e tjera kushtetuese.
Pra, përcaktimi në ligj i një dispozite, procedure, parashikimi të paezauruar paraprakisht në Kushtetutë, nuk mund të interpretohet automatikisht si një përcaktim që bie ndesh me Kushtetutën.
“Auditimi i performancës” dhe “auditimi i IT” nuk janë koncepte të reja për legjislacionin shqiptar dhe as lloje të reja të auditimit për institucionet audituese në Shqipëri. Kështu, “Auditimi i performancës” dhe “auditimi i IT” janë parashikuar nga legjislativi në nenin 4, të Ligjit Nr. 9720, datë 23.4.2007 “Për Auditimin e Brendshëm në Sektorin Publik”, i ndryshuar, i cili përcakton:
“Llojet kryesore të veprimtarisë së auditimit të brendshëm përfshijnë shërbimet e sigurisë dhe shërbimet e konsultimit.
- Një angazhim/detyrë auditimi për shërbimet e sigurisë zhvillohet në një auditim me bazë sistemi, nëpërmjet auditimit të përputhshmërisë, të performancës, auditimit financiar, auditimit të teknologjisë së informacionit apo nëpërmjet kombinimit të llojeve të ndryshme të auditimit.
Referuar përcaktimeve të bëra në projektligj në lidhje me “auditimin e performancës” dhe “auditimin e IT”, në nenin 3 të tij jepen këto përkufizime:
“Auditimi i performancës” ka të bëjë me auditimin e ekonomicitetit, efiçiensës dhe efektivitetit dhe përfshin:
a) Auditimin e ekonomicitetit, që nënkupton minimizimin e kostos së burimeve që përdoren në një veprimtari publike, duke mos cenuar cilësinë e tij.
b) Auditimin e efiçencës, që nënkupton optimizimin e raportit burime-rezultate të veprimtarisë publike, duke modifikuar proceset, strukturat dhe gjithë zinxhirin ekonomik të vlerës, në përputhje me standartet kombëtare e ndërkombëtare dhe praktikat më të mira.
c) Auditimin e efektivitetit, që nënkupton vlerësimin e rezultateve përfundimtare dhe objektivave të vendosura, në përputhje me politikat e subjektit të audituar.”
“Auditim i IT” nënkupton një ekzaminim të zbatimit të sistemeve IT për të siguruar që ato përmbushin nevojat e subjektit të audituar pa kompromentuar sigurinë, privatësinë, koston dhe elementë të tjerë kritikë të veprimtarisë së subjektit të audituar.
Bazuar në këto përkufizime, në nenet 12 dhe 13 të projektligjit trajtohet veprimtaria e KLSH-së në drejtim të kryerjes së këtyre dy lloj auditimeve dhe më konkretisht:
“Auditimi i performancës
Në auditimet e performancës, Kontrolli i Lartë i Shtetit duhet të vlerësojë nëse programet, organizimi i punës dhe proceseve, veprimtaritë dhe sistemet e menaxhimit të subjekteve të sektorit publik operojnë në përputhje me parimet e ekonomicitetit, efiçiensës dhe efektivitetit.
Kontrolli i Lartë i Shtetit është i autorizuar të kryejë auditimin e performancës në çdo moment që e konsideron të nevojshëm.
Kontrolli i Lartë i Shtetit publikon raportet individuale mbi auditimin e performancës.
Auditimi i teknologjisë së informacionit
Në auditimet e IT, Kontrolli i Lartë i Shtetit mbledh dhe vlerëson provat, për të përcaktuar nëse një sistem kompjuterik mbron asetet, ruan integritetin e të dhënave, lejon që synimet e subjektit që auditohet të arrihen në mënyrë efektive dhe përdor burimet në mënyrë eficiente.”
Sa më sipër, auditimi i performancës dhe auditimi i IT të propozuara nga ana e KLSH-së në projektligj, nuk kanë se si të interpretohen dhe konsiderohen si shtesa të panevojshme dhe të kundraligjshme të veprimtarisë audituese të këtij institucioni, pasi KLSH-ja jo vetëm që duhet të angazhohet së tepërmi në këto fusha auditimi por njëkohësisht duhet të jetë pararendëse e standardeve dhe modeleve të auditimit në raport me auditimin e brendshëm.
“Auditimi i performancës” dhe “auditimi i IT” nuk janë thjesht disa përkufizime të bëra në projektligj, por janë pjesë e veprimtarisë që një institucion kushtetues i auditimit të jashtëm si KLSH-ja duhet të kryejë në vazhdimësi, dhe njëkohësisht janë tendenca dominuese në këto 20 vite në SAI-et Europiane dhe më gjerë.
Në rast se KLSH-ja nuk do të lejohet që të kryejë auditimin e IT ndaj institucioneve objekt auditimi, atëherë shtrohet pyetja se si ky institucion do të kryejë llojet e tjera të auditimit (financiar, përputhshmërisë, rregullshmërisë), në një kohë që shumica e institucioneve të rëndësishme shtetërore si dhe pjesa kryesore e veprimtarisë së administratës publike mbulohet pikërisht nga sistemet e teknologjisë së informacionit.
Aktualisht sistemet e teknologjisë së informacionit janë implementuar në sektorë të rëndësishëm të administratës shtetërore si Thesari, administrata doganore dhe tatimore, prokurimet publike, etj, madje dhe informacioni i nevojshëm për kryerjen e llojeve të tjera të auditimit (psh., ai financiar) ofrohet në disa raste vetëm në rrugë elektronike.
Për rrjedhojë, pengimi i KLSH-së në kryerjen e auditimeve të IT, e kombinuar kjo me cenimin e këtij institucioni në aksesin e nevojshëm në dokumentacionin e kërkuar, do të sjellë si pasojë pengimin e KLSH-së në marrjen e të dhënave të depozituara në mënyrë elektronike për veprime financiare të caktuara, procedura prokurimi, etj, në të ardhmen.
Në argumentimet e përdorura në relacion, në lidhje me konsiderimin e “auditimit të performacës” dhe “auditimit të IT” si dalje nga fusha e veprimtarisë që Kushtetuta i ka dhënë KLSH-së, relacioni shprehet edhe në lidhje me standardet ndërkombëtare të auditimit, të cilave KLSH iu referohet dhe më konkretisht, sipas relacionit:
“Fusha e veprimtarisë të kontrollit që Kushtetuta ia ka dhënë dhe njohur KLSH-së kërkohet të tejkalohet në këtë projektligj gjithashtu edhe nëpërmjet përfshirjes së standarteve të auditimit që vendosin, nxisin apo dhe promovojnë organizatat ndërkombëtare të cituara në nenin 3, të projektligjit duke synuar nëpërmjet nenit 4, ti bëjë ato pjesë të fushës së veprimit dhe veprimtarisë së KLSH. …
Nga ana tjetër siç është parashtruar me sipër vendosja e reflektimit të standardeve ndërkombëtare të organizatave ndërkombëtare në fushën e veprimit të p/ligjit, tejkalon kufijtë e fushës së veprimtarisë të kontrollit që vetë Kushtetuta i ka dhënë dhe njohur KLSH-së.”
Në lidhje me këto pretendime të relacionit, sqarojmë:
Referuar nenit 163, germa “a” të Kushtetutës, në të përcaktohet që:
“Kontrolli i Lartë i Shtetit kontrollon:
a) veprimtarinë ekonomike të institucioneve shtetërore e të personave të tjerë juridikë shtetërorë;”
“Auditimi i performancës” dhe “auditimi i IT” janë pjesë e kontrollit/auditimit të veprimtarisë ekonomike dhe financiare të subjekteve të auditimit dhe si të tilla ato nuk kanë se si të bien ndesh me përcaktimet kushtetuese. Në rast se ne do pretendonim nga Kushtetuta, në nenet përkatëse të saj, trajtimin në mënyrë specifike të çdo forme të veçantë auditimi, atëherë vështirë se do justifikonim auditimin e përputhshmërisë dhe rregullshmërisë financiare që KLSH-ja ka kryer përpara dhe pas daljes së këtyre dispozitave kushtetuese.
Citimet e mësipërme të relacionit, na bëjnë të besojmë që ndoshta mosnjohja e standardeve ndërkombëtare të auditimit INTOSAI, e shoqëruar me neglizhencë në lidhje me ato çka çdo Progres Raport i Komisionit Europian për Shqipërinë i viteve 2008, 2009, 2010, 2011, 2012 dhe 2013 ka theksuar për projektligjin e KLSH-së, si dhe shpërfillje të përcaktimeve të bëra në Rezolutën A/66/209 të OKB-së të datës 22 Dhjetor, 2011 ”Promovimi i efiçiencës, efektivitetit dhe transparencës së administrimit publik nëpërmjet fuqizimit të Institucioneve Supreme të Auditimit”, kanë bërë atë që standardet në të cilat janë bazuar hartuesit dhe bashkëpunuesit në hartimin e këtij projektligji të jenë krejt të ndryshme nga standardet në bazë të të cilave ka gjykuar e vlerësuar Relatori i Komisionit të Ligjeve dhe specialistët që e kanë asistuar atë.
Rezoluta A/66/442 e OKB-së mbi Pavarësinë e Institucioneve të Auditimit të Jashtëm Publik (SAI), shprehet që:
“Vlerëson Deklaratën e Limës, Udhëzuesit mbi rregullat e Auditimit të vitit 1977 dhe Deklaratën e Meksikos mbi pavarësinë e SAI-ve, në vitin 2007 dhe inkurajon shtetet anëtare, të aplikojnë këto deklarata, në përputhje me strukturat e tyre kombëtare.
Të gjitha SAI-t tani kanë në dispozicion të tyre një Rezolutë të Kombeve të Bashkuara, e cila u lejon atyre të kërkojnë me shumë këmbëngulje zbatimin e parimeve themelore të pavarësisë. Kjo është veçanërisht e rëndësishme në fushën e ndërtimit të kapaciteteve nga ana e SAI-t, duke qenë se pavarësia e tyre institucionale, në veçanti nga agjencitë e audituara, është njohur për herë të parë nga të gjitha shtetet anëtare të OKB-së”.
Auditimi i performancës synon përmirësimin e efiçiensës dhe efektivitetit në shërbimet publike që i ofrohen taksapaguesit, duke ekonomizuar njëkohësisht përdorimin e fondeve publike. Ai vlerëson nëse synimet e politikave dhe skemat qeverisëse lidhen me problemet reale të shoqërisë dhe shqetësimet e palëve të interesit, duke konsideruar një informacion shumë më të gjerë mbi ecurinë e të gjitha projekteve dhe programeve në entet publike të audituara. KLSH do të përqendrojë auditimin e performacës pikërisht dhe kryesisht në rezultate, po aq sa dhe në procese, duke theksuar nevojën për ndryshim, si dhe për përmirësim të përgjegjshëm dhe të vazhdueshëm të menaxhimit publik. Ekonomia e vendit në këtë situatë delikate të ekonomisë botërore, sidomos asaj të Eurozonës, por edhe gjithë shoqëria shqiptare kanë nevojë për sigurimin e shërbimeve publike nga përdorimi me ekonomicitet, eficiencë dhe efektivitet i fondeve publike.
Në lidhje me auditimin e IT, sqarojmë se praktika e deritanishme e SAI-eve, e ka zhvilluar së tepërmi këtë lloj auditimi. Më konkretisht auditimi i IT përfshin:
• Auditimin e IT mbi organizimin,
• Auditimet teknike të IT,
• Auditimet IT mbi aplikimet,
• Auditimet mbi zhvillim/zbatimin,
• Auditimet IT mbi pajtueshmërinë dhe
• Auditimet IT të performancës.
Sot auditimi IT në mbarë botën është një profesion me standarde dhe njohuri teknike të specializuara. Përgatitja e audituesit të IT kërkon studim të gjatë dhe intensiv. Gjerësia dhe thellësia e njohurive të nevojshme për të kryer auditimin e sistemeve të IT rritet vazhdimisht. Investimi në ngritjen dhe mbajtjen e kapaciteteve, në përputhje me praktikat më të mira të BE-së dhe standardeve të INTOSAI-t është një sfidë me të cilën duhet të përballemi.
Theksojmë që ky projektligj, i cili është dhe duhet të jetë në përputhje me Kushtetutën dhe me ligjet e tjera të vendit, do të gjykohet dhe vlerësohet nga organizmat përkatëse Europiane, pikërisht në raport me përputhshmërinë e tij të plotë me standardet INTOSAI.
Siç dhe e kemi përsëritur vazhdimisht, në Progres Raportin e vitit 2011 për Shqipërinë, Komisioni Europian shprehet: “Amendimet në Ligjin për Institucionin Shtetëror të Auditimit (SAI) për ta sjellë atë plotësisht në linjë me standartet INTOSAI janë duke u përgatitur. SAI po largohet gradualisht nga puna audituese e llojit të inspektimit në auditime financiare dhe të performancës, në linjë me standartet INTOSAI.”, ndërsa në progres-raportin e vitit 2012 për Shqipërinë, Komisioni Europian shprehet: “Pas disa vitesh në pezullim, janë përgatitur dhe janë dërguar për procedurën e miratimit projekt ndryshimet e ligjit të SAI-t, për ta sjellë në përputhje të plotë me standardet e Organizatës Ndërkombëtare të Institucioneve Supreme të Auditimit (INTOSAI).”
Gjykojmë që një relacion, i cili mendon se vendosja e këtyre standardeve INTOSAI në projektligj apo referimi ynë i vazhdueshëm ndaj tyre, është një tejkalim i kompetencave tona kushtetuese, është një relacion në drejtim të moszbatimit të kërkesave që parashtrojnë Progres Raportet e Komisionit Europian 2008-2013, në lidhje me ligjin e KLSH-së.
Në rast se ky projektligj nuk do të përfshijë, në radhë të parë vetë termin “auditim” dhe së dyti këto dy lloje auditimi (atë të performancës dhe të IT), atëherë automatikisht ky projektligj duhet të bjerë dhe relatori duhet ta tërheqë atë, pasi një ligj i tillë do të jetë në kundërshtim me standardet INTOSAI dhe do ta vendosë Kuvendin e Shqipërisë në opozitë me kërkesat e Progres Raporteve të BE-së.
Në fund të trajtimit të çështjes së parë, në relacion evidentohet një paragraf i cili për nga përmbajtja e tij nuk rezulton të ketë lidhje me çështjen e kërkuar nga ana e Komisionit të Ekonomisë dhe Financave apo me çështjet e tjera të trajtuara nga vetë relacioni në të nënta pikat e tij. Më konkretisht relacioni shprehet:
“Vlen të kujtoj se sipas kuadrit tonë kushtetues Kontrolli i Lartë i Shtetit si institucioni më i lartë i kontrollit ekonomik e financiar paraqitet në formën e një institucioni të lartë e të pavarur të administratës publike, ndërsa përkundrazi në shumë vende ky organ paraqitet në formën e një gjykate të lartë të llogarive.”
Në fakt, referuar nenit 162, pika 1 të Kushtetutës, në të përcaktohet që:
“Kontrolli i Lartë i Shtetit është institucioni më i lartë i kontrollit ekonomik e financiar. Ai u nënshtrohet vetëm Kushtetutës dhe ligjeve”.
Ky paragraf, për të cilin relacioni mendon se ja “vlen të kujtohet”, duke qenë se nuk sqaron asgjë në lidhje me çështjet e relacionit, do ishte mirë që të kishte një titull më vete dhe të zgjerohej më tepër si çështje në të ardhmen.
Gjithsesi, në lidhje me këtë paragraf, sqarojmë që, numri total i vendeve anëtare të EUROSAI-t të cilat kanë gjykata llogarish ose gjykata auditimi është 19 duke përfshirë këtu edhe SAI-n e Sllovenisë, i cili trashëgon për arsye historike, emrin gjykatë, por që në formën e organizimit është i ngjashëm me atë të KLSH-së. Pjesa tjetër e vendeve anëtare të EUROSAI-t ruajnë formën e një institucioni monokratik, përfshirë këtu edhe variantin ku pozicioni i kryetarit apo presidentit asistohet nga një bord.
Ndryshimi kryesor ndërmjet gjykatave të auditimit dhe institucioneve monokratike qëndron në faktin që vendimet e gjykatave të auditimit janë të detyrueshme për subjektet e audituara, ndërsa institucionet monokratike (siç është dhe KLSH-ja) nxjerrin vendime në formën e rekomandimeve.
Theksojmë që pavarësisht formës së organizimit të një SAI, si gjykatë auditimi apo si institucion monokratik, kompetencat, funksionet, llojet e auditimit, subjektet që auditohen si dhe standardet e auditimit janë të njëjta për të dyja format e organizimit. Të gjitha SAI-et, pavarësisht formës së organizimit të tyre, zhvillojnë të gjitha llojet e auditimit, përfshirë këtu edhe atë të performancës dhe të IT, kanë akses të pakufizuar në informacionin dhe dokumentacionin e konsideruar si të nevojshëm për kryerjen e auditimeve të tyre, përfshirë këtu dhe administratën tatimore, si dhe auditojnë si shpenzimet ashtu edhe të ardhurat në buxhetin e shtetit.
Për rrjedhojë, kompetencat e KLSH-së të reflektuara në këtë projektligj, si përsa i përket aksesit të pakufizuar në informacion, auditimit të administratës tatimore ashtu dhe llojeve të ndryshme të auditimit që ky institucion mund të kryejë, do të ishin të njëjta edhe në rastin e krijimit të një gjykate auditimi.
Një ndër argumentet e përdorura në relacion, në lidhje me konsiderimin si antikushtetues të “auditimit të performancës dhe “auditimit të IT” është edhe vendimi nr. 212, datë 29.10.2002 i Gjykatës Kushtetuese, i cili është shprehur se:
“Për funksionet kushtetuese të organeve, atë që nuk ka dashur ta bëjë Kushtetuta nuk mund ta bëjë ligji”.
Në lidhje me këtë vendim të Gjykatës Kushtetuese, të cilit relacioni i është referuar disa herë në argumentimet e tij, dëshirojmë të sqarojmë për ju kontekstin dhe arsyen e bërjes së këtij përcaktimi nga ana e Gjykatës Kushtetuese.
Vendimi Nr. 212, datë 29.10.2002 i Gjykatës Kushtetuese është dhënë në shqyrtim të nenit 14, të Ligjit Nr .8270, datë 23.12.1997 “Për Kontrollin e Lartë të Shtetit”, ndryshuar me nenin 7, të Ligjit Nr. 8599, datë 10.4.2000 “Për disa shtesa dhe ndryshime ne ligjin nr .8270, date 23.12.1997 “Për Kontrollin e Lartë të Shtetit”.
Më konkretisht, neni 14 i Ligjit Nr .8270, datë 23.12.1997 “Për Kontrollin e Lartë të Shtetit”, i ndryshuar, përcaktonte që:
“Me propozimin e Presidentit të Republikës, Kuvendi me dy të tretat e të gjithë anëtarëve të tij mund ta shkarkojë Kryetarin e Kontrollit të Lartë të Shtetit për shkelje të Kushtetutës, për paaftësi mendore ose fizike dhe për akte dhe sjellje që diskreditojnë rëndë pozitën dhe figurën e Kryetarit të Kontrollit të Lartë të Shtetit.
Vendimi i Kuvendit shqyrtohet nga Gjykata Kushtetuese, e cila kur vërteton se ekziston një nga shkaqet e mësipërme, deklaron shkarkimin e tij nga detyra.”
Siç evidentohet qartë nga përmbajtja e dispozitës së mësipërme, në Ligjin Nr. 8599, datë 01.06.2000 u bënë disa ndryshime në procedurën e shkarkimit të Kryetarit të KLSH-së, sipas të cilës përveç dy organeve që parashikonte Kushtetuta në këtë procedurë (Presidenti që propozon dhe Kuvendi që voton) shtohej edhe Gjykata Kushtetuese, e cila në këtë variant qëndronte mbi Kuvendin dhe Presidentin. Pra Ligji Nr. 8599, datë 01.06.2000, në vend që të detajonte procedurën e shkarkimit të përcaktuar në Kushtetutë ndërmjet dy institucioneve, e ndërthuri rezultatin e vendimmarrjes së këtyre dy institucioneve me një institucion të tretë, i cili realisht kufizonte vendimmarrjen e tyre të garantuar me Kushtetutë.
Në këtë kontekst, konstatimi i kësaj dispozite si një dispozitë antikushtetuese si dhe përdorimi i fjalisë “Për funksionet kushtetuese të organeve, atë që nuk ka dashur ta bëjë Kushtetuta nuk mund ta bëjë ligji”, nga ana e Gjykatës Kushtetuese në vendimin e saj Nr. 212, datë 29.10.2002, është mjaft i saktë.
Shprehja “Për funksionet kushtetuese të organeve, atë që nuk ka dashur ta bëjë Kushtetuta nuk mund ta bëjë ligji” e përdorur nga Gjykata Kushtetuese për të argumentuar qëndrimin e saj në lidhje me kushtetutshmërinë e një dispozite të caktuar ligjore, nuk mund të përdoret si argument në çdo rast tjetër jashtë kontekstit dhe rrethanave të dhënies së këtij vendimi.
Shprehja e sipërcituar, zë vend vetëm në ato raste kur për çështje të caktuara Kushtetuta presupozohet se ka mbajtur një qëndrim “me dashje” në drejtim të përcaktimit apo mospërcaktimit të çështjeve, procedurave, kompetencave apo funksioneve të caktuara. Në mjaft raste të tjera, Kushtetuta nuk ka kurrfarë “dashje” në drejtim të përcaktimit apo mospërcaktimit të çështjeve të caktuara, madje në mjaft raste ajo shfaq “mungesë njohurish”, kjo si pasojë e kushteve, rrethanave apo kohës në të cilën ajo është hartuar.
Në rast se do ta përdornim fjalinë e sipërcituar të shprehur në vendimin e Gjykatës Kushtetuese, si një “aksiomë”, në bazë të së cilës do vërtetohej kushtetutshmëria apo antikushtetutshmëria e çdo dispozite ligjore, atëherë rastet e dispozitave të tilla antikushtetuese mund të gjenden me shumicë jo vetëm në projektligjin e paraqitur dhe ligjin aktual organik të KLSH-së, por edhe në ligje të tjera.
Për të qenë sa më konkretë, në rast se do marrim për analogji institucionin e Avokatit të Popullit, i cili ashtu si KLSH-ja është një organ i pavarur kushtetues, dispozitat përkatëse ligjore të Ligjit Nr. 8454, datë 04.02.1999, “Për Avokatin e Popullit”, i ndryshuar, në lidhje me mbarimin e funksionit të Avokatit të Popullit, përcaktojnë një sërë rastesh të mbarimit të mandatit të tij dhe heqjes së tij nga funksioni, të cilat nuk janë përcaktuar në dispozitat përkatëse Kushtetuese (neni 62, etj).
Në rast se edhe në rastin e Avokatit të Popullit do kishte vend përdorimi i shprehjes “Për funksionet kushtetuese të organeve, atë që nuk ka dashur ta bëjë Kushtetuta nuk mund ta bëjë ligji”, atëherë do arrinim në të njëjtin konkluzion si në rastin e përcaktimeve të ngjashme të bëra në projektligjin e KLSH-së.
E njëjta situatë e ngjashme evidentohet edhe në rastin e përcaktimeve ligjore të bëra në ligjin organik aktual të KLSH-së, në lidhje me kriteret që duhet të plotësojë kandidati për Kryetar i KLSH-së.
Referuar nenit 11 të Ligjit Nr. 8270, datë 23.12.1997 “Për Kontrollin e Lartë të Shtetit”, i ndryshuar, parashikon që:
“Kryetari i Kontrollit të Lartë të Shtetit duhet të jetë shtetas shqiptar, me arsim të lartë në ekonomi, në financë ose juridik dhe të ketë jo me pak se 10 vjet punë në profesion, të gëzojë një figure të pastër etiko-morale dhe të mos jetë i dënuar me vendim gjykate të formës së prerë.”
Kriteret e vendosura në lidhje me Kryetarin e KLSH-së në ligjin organik të këtij institucioni, janë kritere të cilat nuk hasen në dispozitat Kushtetuese. Në rast se do t’i referoheshim sërish shprehjes “Për funksionet kushtetuese të organeve, atë që nuk ka dashur ta bëjë Kushtetuta nuk mund ta bëjë ligji”, atëherë zbatimi i këtyre kritereve ligjore në lidhje me propozimet e bëra deri më sot nga ana e Presidentit për Kryetar të KLSH-së si dhe miratimet e Kuvendit në lidhje me kandidaturat e propozuara, kanë qenë në tejkalim të përcaktimeve kushtetuese.
Shembuj të tjerë të ngjashëm, si brenda ligjit organik aktual të KLSH-së, ashtu edhe në ligje të tjera të legjislacionit shqiptar, janë të shumtë, por për arsye të mosbërjes së sqarimeve shumë voluminoze, mendojmë se shembujt e trajtuar më sipër ilustrojnë mjaft qartë që shprehja “Për funksionet kushtetuese të organeve, atë që nuk ka dashur ta bëjë Kushtetuta nuk mund ta bëjë ligji” e ruan kuptimin e saj dhe mund të përdoret vetëm në kontekstin dhe rrethanat për të cilat e ka përdorur edhe Gjykata Kushtetuese në vendimin e saj.
Çdo përdorim pa kriter i kësaj shprehjeje, sidomos në formën e një aksiome për konstatimin e çdo mospërputhjeje të përcaktimeve ligjore me Kushtetutën, rrezikon të shkaktojë situata absurde juridike, të cilat shkaktojnë pështjellim në rendin juridik.
2) Në lidhje me çështjen e dytë
Në çështjen e dytë të relacionit trajtohet sërish çështja e mospërputhjes së termave të përdorur në projektligj me termat e përdorur në Kushtetutë dhe më konkretisht përdorimi i termit “fonde publike” në vend të termit “fonde shtetërore” që përmban Kushtetuta.
Në lidhje me këtë çështje, ndryshe nga qëndrimi i palëkundur në lidhje me përdorimin e termit “auditim” në vend të atij “kontroll”, relatori mendon që për këtë çështje mund të japë një opinion më të kualifikuar Njësia e Përafrimit pranë Kuvendit të Shqipërisë së cilës mirë do ishte që ti dërgohej për vlerësim edhe përdorimi i termit “auditim” në vend të atij “kontroll”.
Në lidhje me këtë çështje, sqarojmë që termi “fonde publike” është përdorur në projektligj, në referencë të Ligjit Nr. 10294, datë 1.7.2010, “Për Inspektimin Financiar Publik”, i cili në nenin 4, pika 1 të tij, përcakton:
“Fonde publike” janë të gjitha fondet, përfshirë fondet e Bashkimit Europian dhe të donatorëve të tjerë, të cilat mblidhen, arkëtohen, mbahen, shpërndahen dhe shpenzohen nga njësitë e sektorit publik dhe që përbëhen nga të ardhurat, shpenzimet, kreditë dhe grantet për njësitë publike.”
Gjithashtu, termi “fonde publike” është një term, i cili përdoret edhe në Ligjin nr. 7971, datë 26.7.1995 “Për Prokurimin Publik” si dhe në Ligjin nr. 10296, datë 8.7.2010, “Për Menaxhimin Financiar dhe Kontrollin”. Si rrjedhojë përdorimi i termit “fonde publike” në vend të termit “fonde shtetërore” krijon një harmonizim më të mirë të legjislacionit dhe veprimtarisë së KLSH-së në lidhje me referencat ligjore të sipërcituara.
Fonde publike, por jo vetëm të Shtetit shqiptar, janë fondet e Bashkimit Evropian në projektet e tij për Shqipërinë. Është praktikë e gjerë e deritanishme e Gjykatës Evropiane të Audituesve, e cila auditimin e këtyre fondeve e kryen në bashkëpunim me institucionet supreme të auditimit edhe të vendeve kandidate apo vendeve potenciale për kandidate në BE, duke marrë prej tyre informacion të nevojshëm dhe përdorur në mjaft raste edhe auditues të këtyre institucioneve, ose duke i autorizuar SAI-t e vendeve përkatëse të kryejnë auditime të plota të projekteve të financuara nga BE, për llogari të saj. Tashmë, krahas ndihmës që BE-ja jep përmes projekteve IPA në vendin tonë (çdo vit rreth 80 milion Euro), është kërkuar dhe pranuar në vijimësi auditimi i këtyre fondeve te BE-së nga KLSH-ja. Kjo është theksuar dhe në mënyrë te veçante gjate hartimit te këtij projektligji, nga ana e DG Budget dhe SIGMA.
3) Në lidhje me çështjen e tretë
Në çështjen e tretë të relacionit trajtohet çështja e përcaktimit të Gjykatës Kushtetuese si gjykata kompetente për shqyrtimin e mosmarrëveshjeve të kompetencave ndërmjet Kontrollit të Lartë të Shtetit dhe institucioneve të tjera shtetërore.
Në argumentimet e relacionit kundra këtij përcaktimi të bërë në projektligj, përmendet neni 131 i Kushtetutës, i cili përcakton në mënyrë taksative dhe shteruese çështjet të cilat mund të përbëjnë lëndë për gjykimin kushtetues nga Gjykata Kushtetuese.
Më konkretisht relacioni shprehet:
“Në asnjë nga gërmat e nenit 131 të Kushtetutës nuk parashikohet që zgjidhja e mosmarrëveshjes së kompetencave ndërmjet KLSH dhe institucioneve të tjera publike të jetë një çështje për të cilën ka të drejtë të vendosë Gjykata Kushtetuese. Nëpërmjet kësaj dispozite ligjore të këtij ligji, shprehet relacioni, kërkohet që të shtohen çështjet për të cilat ka juridiksion Gjykata Kushtetuese. Kjo gjë, nëse do të pranohej do të sillte si pasojë të pashmangshme ndryshimin e Kushtetutës nëpërmjet një ligji gjë që bie ndesh me nenet 4/2, 116, 177 të Kushtetutës.”
Për të përforcuar qëndrimin e mësipërm, relacioni i referohet edhe vendimit nr. 20, datë 04.05.2007 të Gjykatës Kushtetuese, duke cituar nga ky vendim si më poshtë:
“Një mosmarrëveshje kompetence që paraqitet për zgjidhje para Gjykatës Kushtetuese duhet të ketë natyrë kushtetuese, në kuptimin që subjektet e përfshirë në konflikt të jenë nga ato që i njeh Kushtetuta dhe që kompetenca e pretenduar të parashikohet si e tillë.
Së fundmi relacioni i referohet sërish vendimit nr. 212, datë 29.12.2002 të Gjykatës Kushtetuese, të përdorur edhe në çështjen e parë të trajtuar më sipër, nga i cili është shkëputur sërish shprehja:
“Për funksionet kushtetuese të organeve, atë që nuk ka dashur ta bëjë Kushtetuta nuk mund ta bëjë ligji”.
Në lidhje me këtë çështje, sqarojmë:
Neni 7 i projektligjit rivendos në ligjin organik të KLSH-së një përcaktim të bërë edhe më parë në Ligjin nr. 8599, datë 10.4.2000, i cili për arsye teknike kur është botuar në fletoren zyrtare nuk ka reflektuar variantin e miratuar në Kuvend në atë kohë.
Më konkretisht, në nenin 7 të projektligjit për KLSH-në është parashikuar që:
“Mosmarrëveshjet e kompetencave ndërmjet Kontrollit të Lartë të Shtetit dhe institucioneve të tjera shtetërore (publike) zgjidhen nga Gjykata Kushtetuese.”
Nenin 5 i Ligjit Nr. 8270, datë 23.12.1997 “Për Kontrollin e Lartë të Shtetit”, i ndryshuar me nenin 2, të Ligjit Nr. 8599, datë 10.4.2000, përcakton:
“Konfliktet e kompetencave midis Kontrollit të Lartë të Shtetit dhe institucioneve të tjera shtetërore (publike) zgjidhen nga Gjykata e Apelit.”
Në variantin online të Ligjit Nr. 8599, datë 10.4.2000 në vend të Gjykatës së Apelit shfaqet Gjykata Kushtetuese ndërsa në fletoren përkatëse zyrtare (Nr. 15 të Qershorit 2000, faqe 699) kur ky ligj është botuar, shfaqet sërish “Gjykata e Apelit”.
Në përforcim të pretendimit që ky është një gabim teknik është dhe fakti që neni 5 i Ligjit Nr. 8270, datë 23.12.1997 parashikonte si gjykatë kompetente Gjykatën e Apelit dhe për rrjedhojë ndryshimi i këtij neni me nenin 2 të Ligjit Nr. 8599, datë 10.4.2000 nuk ka asnjë kuptim, kur edhe ky ndryshim përcakton sërish Gjykatën e Apelit.
Si rrjedhojë, rivendosja e Gjykatës Kushtetuese, si gjykata në të cilën KLSH mund të çojë për shqyrtim çështjet e ndryshme në lidhje me mosmarrëveshjet e kompetencave të krijuara ndërmjet tij dhe institucioneve të tjera shtetërore, është rikonfirmim i një përcaktimi të mëparshëm ligjor i cili për arsye teknike nuk është reflektuar në fletoren zyrtare.
Në lidhje me nenin 131 dhe 134 të Kushtetutës sqarojmë:
Neni 131, germa ç, i Kushtetutës përcakton që:
“Gjykata Kushtetuese vendos për:
ç) mosmarrëveshjet e kompetencës ndërmjet pushteteve, si dhe ndërmjet pushtetit qendror dhe qeverisjes vendore”;
Ndërsa, neni 134, germa ç, i Kushtetutës, përcakton që:
“1. Gjykata Kushtetuese vihet në lëvizje vetëm me kërkesë të:
ç) Kryetarit të Kontrollit të Lartë të Shtetit;
Referuar nenit 49, pika 1, të Ligjit Nr. 8577, datë 10.2.2000, “Për Organizimin dhe Funksionimin e Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë”, përcaktohet që:
“Për shqyrtimin e pajtueshmërisë së ligjit ose të akteve të tjera normative me Kushtetutën ose me marrëveshjet ndërkombëtare, Gjykata Kushtetuese vihet në lëvizje me kërkesë të Presidentit të Republikës, të Kryeministrit, të jo më pak se një të pestës të deputetëve dhe të Kryetarit të Kontrollit të Lartë të Shtetit.”
Vendimi nr. 20, datë 04.05.2007, i Gjykatës Kushtetuese shprehet:
“Zgjidhja e mosmarrëveshjes së kompetencës ndërmjet pushteteve, si një ndër drejtimet kryesore të drejtësisë kushtetuese, është trajtuar në jurisprudencën kushtetuese shqiptare. Nëpërmjet disa vendimeve, Gjykata Kushtetuese e ka zhvilluar këtë doktrinë, duke konsoliduar njëkohësisht qëndrimin e saj se dispozita e shkronjës “ç” të nenit 131 të Kushtetutës përfshin jo vetëm mosmarrëveshjet që lindin në sferën e ndarjes klasike të pushteteve, (ligjvënës, ekzekutiv dhe gjyqësor, si dhe pushtet qendror e qeverisje vendore), por edhe ato që mund të lindin midis organesh a subjektesh që nuk bëjnë pjesë, në mënyrë të përcaktuar e kategorike në secilin prej tyre.
Një mosmarrëveshje kompetence që paraqitet për zgjidhje para Gjykatës Kushtetuese duhet të ketë natyrë kushtetuese, në kuptimin që subjektet e përfshirë në konflikt të jenë nga ato që i njeh Kushtetuta dhe që kompetenca e pretenduar të parashikohet si e tillë. Në këtë mënyrë, gjykimi në Gjykatën Kushtetuese përqendrohet pikësëpari në zgjidhjen e mosmarrëveshjeve të kompetencës për sa i takon funksioneve të nivelit kushtetues, duke gjetur dhe cilësuar të papajtueshëm me Kushtetutën shkakun vendimtar që ka sjellë lindjen e mosmarrëveshjes.”
Në relacionin e paraqitur, përdoret si argument vetëm paragrafi i dytë i sipërcituar i vendimit nr. 20, datë 04.05.2007, të Gjykatës Kushtetuese dhe jo paragrafi i parë, i cili sqaron fare qartë qëndrimin e kësaj gjykate në lidhje me nenin 131, germa ç të Kushtetutës, për më tepër që këta dy paragrafë të vendimit janë njëri pas tjetrit.
Analiza që relacioni bën në lidhje me nenin 131, germa ç të Kushtetutës është krejt i ndryshëm nga shpjegimi dhe qëndrimi që vetë Gjykata Kushtetuese jep në lidhje me këtë nen. Relatori mendon që përderisa sipas nenit 131, germa ç të Kushtetutës KLSH-ja nuk mund të futet në asnjë nga pushtetet (legjislativ, ekzekutiv dhe gjyqësor), si dhe nuk është rasti i konfliktit ndërmjet pushtetit qendror me atë vendor, atëherë KLSH-ja nuk mund ti drejtohet Gjykatës Kushtetuese për zgjidhjen e këtyre mosmarrëveshjeve. Ky interpretim i relacionit nuk përputhet me interpretimin e Gjykatës Kushtetuese, e cila shprehet që dispozita e shkronjës “ç” të nenit 131 të Kushtetutës përfshin edhe mosmarrëveshjet që lindin midis organesh a subjektesh që nuk bëjnë pjesë, në mënyrë të përcaktuar e kategorike në secilin prej pushteteve klasike.
Në sqarim të referencës që relacioni i bën sërish vendimit nr. 212, datë 29.12.2002 të Gjykatës Kushtetuese, duke perifrazuar prej tij shprehjen “Për funksionet kushtetuese të organeve, atë që nuk ka dashur ta bëjë Kushtetuta nuk mund ta bëjë ligji”, sqarojmë që “Atë që nuk ka dashur të thotë Gjykata Kushtetuese në vendimin e saj nr. 20, datë 04.05.2007 nuk mund ta thotë relacioni i një Komisioni Parlamentar në vitin 2014”.
Në pikëpamjen tonë, mosmarrëveshjet e kompetencave që KLSH mund të ketë me institucione të ndryshme shtetërore duhet të gjykohen nga Gjykata Kushtetuese pasi vetë KLSH-ja është një organ i pavarur Kushtetues. Çështja e “kompetencave” ligjore të një organi Kushtetues (kompetenca të cilat burojnë para së gjithash nga vetë Kushtetuta) nuk mund të lihen në gjykimin e Gjykatës së Apelit, e cila nuk mund të vendosë në lidhje me kompetencat kushtetuese apo ligjore të një organi Kushtetues.
4) Në lidhje me çështjen e katërt
Çështja e katërt e relacionit ka të bëjë me propozimin e KLSH-së që në projektligj të parashikohet që raportet dhe rekomandimet e Kontrollit të Lartë të Shtetit nuk kontestohen në gjykatë.
Në konkluzionet e tij në lidhje me këtë çështje, relacioni shprehet:
“Për pasojë vlerësoj se mjeti ligjor i propozuar për tu përdorur i kufizimit të së drejtës për të kundërshtuar në gjykata këto raporte dhe rekomandime edhe sikur të mbështetej në parakushtin logjik se këto akte nuk i cenojnë subjekteve që i janë nënshtruar kontrollit, asnjë të drejtë dhe interes të ligjshëm, prapëseprapë ky mjet ligjor është i papërshtatshëm pasi siç është theksuar më sipër verifikimi mbi legjitimitetin aktiv është aspekt i gjykimit, të cilin duhet ta bëjë vetë gjykata.
Megjithatë vlen të theksohet se vetë raportet apo rekomandimet e KLSH-së, janë akte administrative që përmbajnë fakte apo sanksione, të cilat mund të pretendohet se cënojnë një të drejtë të caktuar”.
Në lidhje me këtë çështje sqarojmë që KLSH, në vlerësim të praktikës së deritanishme gjyqësore si dhe shembujve të marrë nga legjislacionet e huaja të institucioneve homologe, i rekomandoi Komisionit të Ekonomisë dhe Financave, marrjen në konsideratë të vendosjes në këtë projektligj të përcaktimit që raportet e KLSH nuk mund të ankimohen në gjykatë. Ky propozim bazohet në faktin që KLSH është përballur gjatë këtyre viteve në shumë procese gjyqësore, në të cilat ajo ka qenë e thirrur si palë e tretë për shkak të ankimimit që subjekte të caktuara (juridike apo fizike) kanë paraqitur në gjykatë në lidhje me raportet e auditimit të KLSH-së, apo gjetjet dhe konkluzionet e paraqitura në to.
Në vlerësim të akteve të KLSH-së (pra nëse ato janë ose jo akte të mirëfillta administrative), gjykatat kanë mbajtur një qëndrim të njëjtë në lidhje me rrëzimin e këtyre kërkesë padive dhe kanë vendosur me të drejtë përjashtimin e KLSH-së si palë e tretë në proceset gjyqësore (megjithëse ne si KLSH i kemi ndjekur të gjitha këto procese gjyqësore duke humbur kohë dhe energji të panevojshme në respekt dhe të institucioneve të audituara).
Këto vendime të gjykatave janë argumentuar me faktin që raportet e auditimit të KLSH-së si dhe gjetjet dhe konkluzionet e paraqitura në to, nuk plotësojnë të gjitha kriteret e një akti të mirëfilltë administrativ, pasi atyre u mungon fuqia detyruese. Gjetjet dhe konstatimet e KLSH-së të pasqyruara në raportet e auditimit konsiderohen në njëfarë kuptimi si gjetje apo konstatime të një eksperti të caktuar dhe për rrjedhojë opinioni i tij i pavarur në lidhje me veprimtarinë e subjektit të audituar nuk mund të kontestohet. Rrjedhimisht edhe rekomandimet që KLSH i propozon subjekteve të audituara pas përfundimit të auditimit (të bazuara këto në gjetjet dhe konkluzionet e raportit të auditimit) nuk mund të ankimohen.
Arsyetimi i relacionit që aktet e KLSH-së janë akte të mirëfillta administrative me pasojë ndaj subjekteve të ndryshme të prekura, nuk është në përputhje me vendimet e gjykatave dhe qëndrimin e tyre ndaj akteve të KLSH-së.
Gjithsesi, vendosja në projektligj e një përcaktimi të tillë në lidhje me mosankimimin e akteve të KLSH-së u propozua në kushtet e kërkesës së vetë deputetëve të Komisionit të Ekonomisë dhe Financave për përmirësimin e mëtejshëm të këtij projektligji. Në rast se Komisioni i Ekonomisë dhe Financave (si komision përgjegjës) e konsideron si jo të përshtatshëm vendosjen e një përcaktimi të tillë në projektligj, ne si KLSH nuk kemi asnjë kundërshtim pasi kjo çështje e mirëtrajtuar në një sërë praktikash gjyqësore mund të kalojë fare mirë edhe në formën e një vendimi unifikues në Gjykatën e Lartë.
5) Në lidhje me çështjen e pestë
Në çështjen e pestë të relacionit trajtohet propozimi i KLSH-së në lidhje me vendosjen e sanksioneve ndaj subjekteve të auditimit të cilat nuk pranojnë ti japin KLSH-së informacionin e kërkuar, nuk zbatojnë planin e masave të KLSH-së si dhe sanksione ndaj audituesve të KLSH-së që kryejnë veprimtari në kundërshtim me kuadrin ligjor.
Në lidhje me këto propozime sqarojmë që ato nuk reflektohen në asnjë prej dispozitave të projektligjit por bazuar në kërkesën e disa prej deputetëve të Komisionit të Ekonomisë dhe Financave për rritjen e shkallës së zbatueshmërisë së rekomandimeve të KLSH-së nga ana e subjekteve që auditohen, KLSH vuri në dispozicion të deputetëve shembuj nga një sërë legjislacionesh të huaja të institucioneve homologe. Bazuar në parimet klasike të auditimit të jashtëm, kërkesa për vendosjen e dispozitave të tilla që përmbajnë sanksione nuk duhet të bëhet nga KLSH-ja por nga vetë Kuvendi, bazuar në qëndrimin e tij për çështje të caktuara, objekt të këtyre dispozitave.
Një rol të rëndësishëm deri më sot në rritjen e shkallës së zbatueshmërisë së rekomandimeve të KLSH-së ka luajtur edhe Urdhri i Kryeministrit nr. 70, datë 18.04.2006 “Për masat në zbatim të rekomandimeve të Kontrollit të Lartë të Shtetit, auditit të brendshëm dhe Departamentit të Kontrollit të Brendshëm Administrativ dhe Antikorrupsionit në Këshillin e Ministrave, në institucionet në varësi të Kryeministrit a të Ministrave”. Nisur nga shkalla e zbatueshmërisë së këtij urdhëri dhe rezultatet që ai ka mundur të prodhojë deri më sot në praktikë, kërkesa e deputetëve të Komisionit të Ekonomisë dhe Financave për të rritur shkallën e zbatueshmërisë së rekomandimeve të KLSH-së mund të ezaurohet edhe nëpërmjet riformulimit në formën e një neni të caktuar në projektligj, të përcaktimeve të bëra në këtë urdhër. Gjithsesi mendojmë që kjo çështje mbetet në vullnetin e maxhorancës qeverisëse.
Shembujt e sjellë nga legjislacionet e huaja për t’u diskutuar dhe përshtatur (në rast se Komisioni i Ekonomisë dhe Financave do ta shikonte si të arsyeshme) në projektligj konsistonin në:
1) Vendosjen në projektligj të një dispozite, e cila të synonte rritjen e përgjegjshmërisë së subjekteve të audituara si dhe titullarëve të këtyre institucioneve në drejtim të dhënies së informacionit të kërkuar nga ana e audituesve të KLSH-së nëpërmjet parashikimit të sanksioneve monetare ndaj këtyre institucioneve, titullarëve të tyre apo personave përgjegjës për dhënien e dokumentacionit të kërkuar.
Në realitet vendosja e një dispozite të tillë në projektligj mbart në vetvete si aspektin negativ ashtu dhe atë pozitiv. I pari ka të bëjë me keqinterpretimin e rolit të KLSH-së si një institucion represiv ndaj subjekteve të audituara si dhe krijimin e një raporti jo miqësor dhe jo konstruktiv ndërmjet KLSH-së dhe subjekteve të audituara. Aspekti pozitiv lidhet me shmangien e ripërsëritjes në praktikë të atyre rasteve (jo të rralla) kur titullarë institucionesh apo personat përgjegjës për dhënien e dokumentacionit të nevojshëm për kryerjen e auditimit zvarrisin dhënien e këtij dokumentacioni apo e vendosin atë në dispozicion në mënyrë të pjesshme apo të mangët. Çdo vonesë e pajustifikuar në dhënien e këtij dokumentacioni, sigurisht për arsye subjektive të vetë këtyre institucioneve, ndikon së tepërmi në kryerjen në kohë të auditimeve të planifikuara si dhe sjell kosto shtesë për KLSH-në.
Sa më sipër, në vlerësim të këtyre dy aspekteve (pozitive dhe negative) që mbart vendosja në projektligj e një dispozite të tillë, ne menduam dhe mendojmë që vendimi në lidhje me të duhet ti takonte vetë Kuvendit dhe për këtë arsye ne nuk e kishim parë si të arsyeshme vendosjen e saj në projektligj.
2) Vendosjen në projektligj të një dispozite, e cila do të synonte rritjen e shkallës së zbatueshmërisë së rekomandimeve të KLSH-së duke parashikuar sanksione ndaj subjekteve të audituara, të cilat nuk hartojnë në kohë dhe konkretisht një plan masash në lidhje me zbatimin e rekomandimeve të KLSH-së apo nuk sqarojnë arsyet e moszbatimit të këtyre rekomandimeve.
Siç jeni në dijeni, Qeveria është duke hartuar “Strategjinë Kombëtare Kundër Korrupsionit 2014-2017”, pjesë e së cilës kërkohet të jetë edhe Kontrolli i Lartë i Shtetit. Roli dhe ndikimi kryesor që KLSH-ja do të luajë si pjesë e kësaj strategjie do të jetë pikërisht nëpërmjet rekomandimeve të tij, të karakterit administrativ, legjislativ apo dhe penal. Vendosja në këtë projektligj e dispozitave të caktuara, të cilat do rrisnin shkallën e zbatueshmërisë së rekomandimeve të KLSH-së si dhe përgjegjshmërinë e subjekteve të audituara karshi tyre, do sinkronizonte përpjekjet e Strategjisë Kombëtare Kundër Korrupsionit për një luftë të përbashkët dhe efektive ndërinstitucionale kundër këtij fenomeni.
Vendosja në ligj e dispozitave të caktuara në lidhje me mënyrën se si do të zbatohen rekomandimet tona, do të jetë një dëshmi e qartë e dëshirës së bashkëpunimit të Qeverisë me KLSH, si SAI.
Me dhënien e rekomandimeve të KLSH-së, subjektet e audituara duhet që brenda një afati të caktuar kohor (i cili edhe mund të shtyhet në varësi të rekomandimit) të vendosin nëse do t’i zbatojnë këto rekomandime ose jo. Në rast se subjektet e audituara do të vendosnin që t’i zbatonin rekomandimet e KLSH-së, serioziteti dhe përgjegjshmëria e këtyre institucioneve do të duhej patjetër të përktheheshin në një plan masash konkret dhe të mirëpërcaktuar në afate kohore. Në rast se subjektet e audituara do të vendosnin që të mos zbatonin rekomandimet e KLSH-së, ato duhet të sqarojnë arsyet e marrjes së këtij vendimi.
Në funksion të dërgimit në kohë nga subjektet e audituara të planit të masave për zbatimin e rekomandimeve të KLSH-së apo arsyeve të moszbatimit të rekomandimeve, KLSH arrin të hartojë në kohë statistikat përkatëse të shkallës së zbatimit të rekomandimeve të saj, të cilat përfshihen në raportin e KLSH-së për Kuvendin.
Rëndësia e pasjes së një statistike të detajuar dhe në kohë, për rekomandimet e dhëna nga KLSH drejt subjekteve të audituara dhe shkallën e zbatimit të tyre nga këto subjekte, është shumë e madhe. Nëpërmjet saj KLSH, Kuvendi, faktori ndërkombëtar dhe publiku në përgjithësi mund të vlerësojnë jo thjesht performancën e KLSH-së por dhe atë të subjekteve të audituara. Të arrish të analizosh dhe të vlerësosh në kohë performancën, do të thotë që dhe mund ta rrisësh atë.
Në praktikë, në këto muaj të vitit 2014, KLSH-ja ka hasur një sërë problemesh në lidhje me hartimin e një statistike të saktë dhe në kohë të shkallës së zbatueshmërisë së rekomandimeve të tij ndaj subjekteve të audituara. Kështu në mjaft raste, raportimet e subjekteve për zbatimin e rekomandimeve të KLSH-së nuk janë të sakta (ato i konsiderojnë si rekomandime të zbatuara, kur në fakt nuk janë apo janë zbatuar pjesërisht dhe ato i raportojnë si të zbatuara plotësisht), nuk jepen në kohë ose nuk dërgohen fare apo me pasaktësi të konsiderueshme.
Rëndësia që duhet t’i kushtohet procesit të dhënies së rekomandimeve dhe zbatimit të tyre është shumë e madhe, pasi ky proces është finalizimi i të gjithë procesit të auditimit dhe është momenti kur ky proces fillon të japë efektet e tij pozitive në institucionet e audituara. Neglizhimi i kësaj faze nga ana e institucioneve të audituara kthen në “nul” jo thjesht veprimtarinë e auditimit dhe misionin e KLSH-së si institucion, por mendojmë që dëmton vetë Qeverinë dhe institucionet qendrore duke kontribuar negativisht për përmirësimin e mirëqeverisjes.
3) Vendosjen në projektligj të një dispozite, e cila do të rriste përgjegjshmërinë e audituesve të KLSH-së nëpërmjet parashikimit të sanksioneve të ndryshme në rastet e abuzimit të tyre me detyrën për shkeljen e detyrimeve ligjore.
Në lidhje me këtë rekomandim, të huazuar nga legjislacionet e vendeve të tjera, mendojmë ashtu si dhe relatori që ndoshta çdo shkelje e këtij lloji, pavarësisht shkallës së dëmit apo fajit, mbulohet fare mirë nga legjislacioni mbi shërbimin civil, të cilit nëpunësit e KLSH-së i nënshtrohen. Gjithsesi për shkak të statusit të tyre të veçantë si auditues, aksesit të madh në dokumentacion dhe informacion, mundësisë për të abuzuar me detyrën, kërkesës për një integritet të lartë moral dhe profesional, vendosja e një dispozite të tillë në projektligj mendojmë se do të ishte një garanci më shumë në drejtim të integritetit të vetë KLSH-së si institucion.
Pavarësisht sa më sipër, ne tërhiqemi nga kjo pikë, e cila lindi gjatë diskutimeve në komisione. Kjo dhe për arsyen që ky propozim nuk është konsultuar nga ana jonë me partnerët ndërkombëtarë DG-Budget dhe SIGMA.
6) Në lidhje me çështjen e gjashtë
Relacioni i Komisionit të Ligjeve trajton çështjen e dy neneve të propozuara nga KLSH-ja në projektligj, në lidhje me vendosjen e një shumice të cilësuar në rastin e shkarkimit nga detyra të Kryetarit të KLSH-së, si dhe rregullimin e statusit të Kryetarit pas mbarimit të mandatit të tij.
Neni 23, pika 2 e projektligjit parashikon:
“Kryetari i Kontrollit të Lartë të Shtetit mund të shkarkohet nga detyra me propozim të Presidentit të Republikës dhe me miratim të dy të tretave të të gjithë anëtarëve.”.
Ndërsa në nenin 23/1, fjalia e fundit, parashikohet që:
“Kryetari i Kontrollit të Lartë të Shtetit rikthehet në detyrën e mëparshme dhe në pamundësi në një detyrë të barazvlefshme me të”.
Ky propozim, i bërë në zbatim të Parimit 2 të Deklaratës së Meksikës “Pavarësia e drejtuesve të SAI-t dhe pjesëtarëve (të institucioneve kolegjiale) duke përfshirë sigurinë e mandatit dhe imunitetin ligjor në kryerjen normale të detyrave të tyre”, mbetet një çështje për të cilën ne si KLSH nuk kemi asnjë kundërshtim edhe në rastin e mosparashikimit të tij në projektligj.
Jemi dakord me çdo vendimmarrje të Komisionit të Ekonomisë dhe të Kuvendit në lidhje me këtë propozim si dhe atë që ka të bëjë me privilegjet e Kryetarit të KLSH-së pas mbarimit të mandatit, pasi ne si KLSH nuk kërkojmë asnjë privilegj apo garanci shtesë në drejtim të imunitetit apo përfitimeve personale të Kryetarit, për më tepër, kur ka propozime pa ndonjë vlerë, si: “Kryetari kthehet në detyrën e mëparshme, apo të ngjashme me të” (Neni 23/1). Çdo të thotë “e ngjashme”, p.sh. që nga Pedagog në Universitet shkon një edukator në çerdhe?! Le të hiqen të gjitha këto përcaktime. Për më tepër, debati që solli ky projektligj nuk mund të degradohet në këtë pikë. Pra, do të jetë më mirë, zero imunitet, zero garanci gjatë dhe pas mandatit për Kryetarin e KLSH.
7) Në lidhje me çështjen e shtatë
Në çështjen e shtatë të relacionit trajtohet një ndër çështjet më të rëndësishme dhe thelbësore të projektligjit që është pikërisht ajo e aksesit të KLSH-së në informacionin e nevojshëm për kryerjen e auditimeve të tij.
Referuar argumentimeve të relacionit të relatorit të Komisionit të Ligjeve në lidhje me këtë çështje, ai shprehet:
“Detyrimi që Kushtetuta i ka ngarkuar KLSH e që e lidh atë me tatimet si pjesë e strukturës së të ardhurave të buxhetit të shtetit është detyrimi i parashikuar në shkronjën a) të nenit 164 të Kushtetutës për ti paraqitur Kuvendit raport për zbatimin e buxhetit të shtetit.
Bazuar në vendimmarrjen e mësipërme të Gjykatës Kushtetuese (vendimi 19/2006) në përputhje me këtë detyrë që i ka ngarkuar Kushtetuta, ky ligj organik duhet të pajisë KLSH me pushtet të mjaftueshëm që ti japë atij mundësinë për të përmbushur këtë detyrim kushtetues.
Në këtë aspekt vlerësoj të drejtë ndryshimin që Komisioni i Ekonomisë i ka bërë nenit 25 të këtij projektligji, pasi e drejta e KLSH për të patur akses në të gjitha dokumentet zyrtare, shkresore apo elektronike, në bazat elektronike të të dhënave si dhe në çdo informacion apo dokumentacion, por që nuk bien ndesh me legjislacionin për informacionin e klasifikuar sekret shtetëror, mbrojtjen e të dhënave personale, procedurat tatimore dhe që konsiderohen të nevojshme në funksion të ushtrimit të kompetencave dhe detyrave të tij ligjore, është plotësisht e mjaftueshme për të përmbushur detyrimin kushtetues për ti paraqitur Kuvendit raport për zbatimin e buxhetit të shtetit duke qenë kjo e drejtë dhe kompetencë konform qëllimit për të cilin është dhënë.
Përkundrazi, e drejta që kërkon KLSH për të patur akses mbi çdo lloj dokumentacioni, ekonomiko-financiar qoftë kjo edhe shkresë e thjeshtë private (siç përbën edhe vetëdeklarimi tatimor) që i përket çdo personi fizik dhe juridik, pavarësisht se shteti nuk zotëron asnjë pjesë dhe aksion të tyre, ose pavarësisht se shteti nuk zotëron me shumë se gjysmën e pjesëve dhe aksion të tyre, jo vetëm, që del përtej përmbajtjes të veprimtarisë së kontrollit që Kushtetuta i ka dhënë dhe njohur KLSH-së në nenin 163, por edhe e bën dhe e shndërron këtë institucion (që Kushtetuta e parashikon një organ monokratik) në një superorgan për sa i përket mbledhjes dhe përdorimit të të dhënave si të informacionit që përbën sekret shtetëror ashtu edhe atij konfidencial, çka në vlerësimin tim del gjithashtu tej qëllimit të detyrimit të dhënë nga Kushtetuta këtij institucioni për ti paraqitur Kuvendit raport për zbatimin e buxhetit të shtetit”.
Siç vihet re në paragrafët e sipërcituar të relacionit, relatori, pasi e pranon që KLSH duhet të auditojë administratën tatimore si pjesë e raportit që ai paraqet në Kuvend në lidhje me buxhetin, përpiqet të argumentojë që ky raportim i KLSH-së në lidhje me buxhetin mund të përmbushet fare mirë edhe duke mos marrë asnjë informacion në lidhje me subjektet mbi të cilat është bërë vlerësimi nga ana e administratës tatimore.
Natyrshëm lind pyetja nëse mundet një auditues, të vlerësojë shmangien nga detyrimet tatimore që ka ardhur si pasojë e veprimtarisë jo të rregullt të administratës tatimore, në rast se atij nuk i vihet në dispozicion i gjithë dokumentacioni i nevojshëm, i njëjti dokumentacion që shqyrtohet edhe nga vetë auditi i brendshëm? A ka ndonjë mënyrë tjetër të llogaritjes dhe gjetjes së këtyre shkeljeve, pa pasur nevojën e shqyrtimit të dokumentacionit “konfidencial”? Në tast se po, atëherë përse nuk vepron edhe auditimi i brendshëm në të njëjtën mënyrë dhe në rast se jo, atëherë si mund ta përmbushë KLSH detyrën e tij kushtetuese për auditimin e administratës tatimore?
Në rast se KLSH nuk do të auditojë tatimet, në çfarë raporti do të jenë ato me transparencën, llogaridhënien, me auditimin e tyre të jashtëm në tërësi?!
Sipas relatorit, modifikimi që Komisioni i Ekonomisë dhe Financave i ka bërë nenit 25 të projektligjit është i drejtë, pasi e drejta e KLSH-së për të marrë informacionin e kërkuar nuk duhet të bjerë ndesh me legjislacionin për procedurat tatimore. Ndonëse në lidhje me këtë çështje ekziston një vendim i Gjykatës së Apelit Tiranë, i cili e sqaron fare qartë të drejtën e KLSH-së për të marrë çdo informacion dhe dokumentacion nga administrata tatimore, pyetja e parë që lind në lidhje me arsyetimin e relacionit është:
Përse në rastin e një konflikti ndërmjet dy ligjeve, atij të KLSH-së dhe atij të procedurave tatimore, duhet të mbizotërojë pikërisht ai i procedurave tatimore? Cili ligj, sipas relatorit, duhet t’i nënshtrohet tjetrit, ai i subjektit të audituar apo ai i subjektit që duhet të auditojë? Si ka mundësi që të njëjtat argumente të përdorura nga administrata tatimore në lidhje me pamundësinë e dhënies së dokumentacionit “konfidencial”, pasi nuk gjetën miratimin e Gjykatës së Apelit Tiranë, tashmë që ky ngërç 4-5 vjeçar po zgjidhej, kanë depërtuar kaq thellë deri në brendësi të komisioneve parlamentare dhe të këtij relacioni?
Koncepti i relatorit në lidhje me hierarkinë e ligjeve është tërësisht në kundërshtim me vendimin nr. 19, datë 03.05.2007 të Gjykatës Kushtetuese, i cili shprehet:
“Referimi i drejtpërdrejtë nga Kushtetuta i mënyrës së miratimit të ligjeve organike të institucioneve të sipërpërmendura u jep atyre fuqi të veçantë juridike në krahasim me aktet e zakonshme të ligjvënësit. Për këtë arsye, në hierarkinë e akteve, ata renditen pas Kushtetutës dhe para ligjeve të zakonshme të Kuvendit. Mbështetur në këto konsiderime, Gjykata Kushtetuese rithekson se ligjet e zakonshme duhet të nxirren jo vetëm në bazë dhe për zbatim të Kushtetutës, por duhet treguar kujdes i veçantë që ata të mos prekin rregullimet që përfshihen natyrshëm në sferën ekskluzive të ligjeve organike, përndryshe ato do të binin në kundërshtim me nenet 6 dhe 81, pika 2, shkronja “a” të Kushtetutës”.
Sa më sipër, në rastin e një konflikti ndërmjet ligjit organik të KLSH-së dhe ligjit për procedurat tatimore (ndonëse një konflikt i tillë nuk ekziston sipas vendimit të Gjykatës së Apelit Tiranë), përcaktimet e bëra në ligjin për procedurat tatimore jo vetëm që do të bien në kundërshtim me ligjin organik të KLSH-së por dhe me vetë Kushtetutën (siç shprehet dhe vendimi i sipërcituar i Gjykatës Kushtetuese).
Auditimi i organeve të administratës tatimore nuk është një kërkesë e re e KLSH-së por rikonfirmim i të drejtës aktuale që KLSH-ja ka për t’i audituar këto organe, e drejtë kjo e parashikuar në Kushtetutë (neni 164) dhe në Ligjin nr. 8270, datë 23.12.1997 “Për Kontrollin e Lartë të Shtetit”.
Për realizimin e detyrës kushtetuese dhe ligjore të përgatitjes dhe raportimit në Kuvend të zbatimit të buxhetit të shtetit, KLSH duhet të auditojë si shpenzimet ashtu edhe të ardhurat në buxhetin e shtetit. Në të ardhurat e buxhetit të shtetit, një rol të rëndësishëm luan veprimtaria e organeve të administratës tatimore dhe doganore. Ndërkohë që administrata doganore është audituar vazhdimisht nga KLSH, administrata tatimore ka penguar KLSH-në në kryerjen e auditimeve të tij, që nga viti 2009.
Si rrjedhojë, në raportimet e KLSH-së në Kuvend në lidhje me zbatimin e buxhetit të shtetit, informacioni dhe konkluzionet e KLSH-së përsa i përket të ardhurave në buxhetin e shtetit, kanë qenë të mangëta, si pasojë e moslejimit nga ana e organeve të administratës tatimore të auditimeve të KLSH-së.
Pengimi i administratës tatimore, nga viti 2009 e deri më sot ka konsistuar në mosdhënien e informacionit dhe dokumentacionit të kërkuar nga ana e KLSH-së, me pretendimin që në zbatim të neneve 24 dhe 25 të Ligjit Nr. 9920, datë 19.05.2008 “Për Procedurat Tatimore në Republikën e Shqipërisë”, kjo administratë duhet të rruajë konfidencialitetin e informacionit tatimor për tatimpaguesin.
Më konkretisht, në vendimin e saj nr. 83, datë 29.10.2013, Gjykata e Apelit Tiranë, shprehet:
“Neni 25 i Ligjit Nr. 9920 datë 19.05.2008 … nuk ka të bëjë aspak me KLSH-në dhe të drejtën e këtij institucioni për të marrë informacionin e kërkuar nga subjektet e audituara.
Ruajtja e konfidencialitetit nga ana e punonjësve të administratës tatimore, sipas përcaktimeve të bëra në nenin 25 të Ligjit Nr. 9920 datë 19.05.2008 “Për Procedurat Tatimore”, nuk nënkupton mosdhënien e këtij informacioni organeve të tjera shtetërore, në rastin konkret KLSH, të cilat kanë të përcaktuar me ligj detyrimin dhe të drejtën për shqyrtimin e këtij dokumentacioni. …
… Referuar nenit 24 të sipërcituar, Kontrollit të Lartë të Shtetit i jepet “informacioni tatimor për tatimpaguesin”. Duke u shprehur në këtë mënyrë, ky nen i jep akses Kontrollit të Lartë të Shtetit në këtë informacion të tatimpaguesit, pavarësisht faktit se si mund të konsiderohet ai nga legjislacioni apo administrata tatimore si konfidencial apo jo konfidencial, pasi në vetvete ai është “Informacion tatimor për tatimpaguesin”.”
Në reflektim të kësaj problematike të hasur deri më sot në lidhje me moslejimin e KLSH-së që të auditojë organet e administratës tatimore, si dhe në zbatim të sugjerimeve të SIGMA-s dhe DG Budget, në projektligjin e ri të KLSH-së (neni 25) ishte parashikuar saktësimi i të drejtës së KLSH-së për të shqyrtuar edhe atë informacion apo dokumentacion të administruar nga organet e administratës tatimore dhe të konsideruar prej tyre si konfidencial.
Sipas variantit të propozuar nga KLSH, neni 25 i projektligjit parashikonte:
“Kontrolli i Lartë i Shtetit ka të drejtë për të patur akses në të gjitha dokumentet zyrtare, shkresore apo elektronike, në bazat elektronike të të dhënave si dhe në çdo informacion apo dokumentacion tjetër që mund të përbëjë sekret shtetëror apo konfidencial dhe që konsiderohen prej tij si të nevojshme në funksion të ushtrimit të kompetencave dhe detyrave të tij ligjore.”
Neni 25 i projektligjit ishte një përmirësim i nenit 17 të ligjit aktual të KLSH-së dhe reflektonte më së miri standartet ndërkombëtare të auditimit INTOSAI (Deklaratën e Limës, e konsideruar Kushtetuta e institucioneve supreme të auditimit dhe Deklaratën e Meksikës) si dhe legjislacionin përkatës të Bashkimit Europian.
Referuar parimit 10 të standardit ISSAI-1, “Deklarata e Limës”
“Institucionet Supreme të Auditimit duhet të kenë qasje në të gjitha shënimet dhe dokumentet që lidhen me menaxhimin financiar dhe kanë të drejtë të kërkojnë, me gojë apo me shkrim, çdo informacion i cili konsiderohet i nevojshëm për punën e tyre.
Referuar, parimit 20 të standardit ISSAI-1, “Deklarata e Limës”
“1. Institucionet Supreme të Auditimit, kanë të drejtë të auditojnë mbledhjen e taksave dhe të shqyrtojnë dosjet individuale tatimore”.
Ndërsa referuar parimit 4 të “Deklaratës së Meksikës”
“SAI (Institucionet Supreme të Auditimit) duhet të ketë kompetenca të mjaftueshme për të marrë në kohë, të ketë një qasje të drejtpërdrejtë dhe të lirë në të gjitha dokumentet dhe informatat e nevojshme, për kryerjen e duhur të përgjegjësive të tyre statutore”.
Gjithashtu, bazuar në nenin 287 të “Traktatit mbi Funksionimin e Bashkimit Europian”, në të përcaktohet që:
- Gjykata e Auditimit do të ekzaminojë llogaritë e të gjitha të ardhurave dhe shpenzimeve të Bashkimit. Ajo do të ekzaminojë gjithashtu llogaritë e të gjitha të ardhurave dhe shpenzimeve të të gjithë trupave, zyrave apo agjencive të krijuara nga Bashkimi në masën që instrumenti relevant përbërës nuk pengon një shqyrtim të tillë.
- Gjykata e Auditimit do të ekzaminojë nëse janë marrë të gjitha të ardhurat dhe të gjitha shpenzimet kanë ndodhur një mënyrë të ligjshme dhe të rregullt dhe nëse menaxhimi financiar ka qenë i shëndetshëm. Duke vepruar kështu, ai duhet të raportojë në mënyrë të veçantë për çdo rast parregullsie. …
- Auditimi do të bazohet në të dhënat dhe, nëse është e nevojshme, do të kryhet në vend në institucionet e tjera të Bashkimit, në mjediset e çdo trupi, zyre apo agjencie që menaxhon të ardhurat ose shpenzimet në emër të Bashkimit dhe në Shtetet Anëtare, përfshirë në mjediset e çdo personi fizik apo juridik që merr pagesa nga buxheti.
Në Shtetet Anëtare auditimi duhet të kryhet në bashkëpunim me organet e auditimit kombëtare ose, në qoftë se këto nuk kanë kompetencat e nevojshme, me departamentet kompetente kombëtare. Gjykata e Auditimit dhe organet kombëtare të auditimit të Shteteve Anëtare duhet të bashkëpunojnë në frymën e besimit duke ruajtur pavarësinë e tyre. Këto organe ose departamentet duhet të njoftojnë Gjykatën e Auditimit nëse ato kanë ndërmend që të marrin pjesë në auditimin.
Institucionet e tjera të Bashkimit, çdo trup, zyrë ose agjenci që menaxhon të ardhurat ose shpenzimet në emër të Bashkimit, çdo person fizik apo juridik që pranon pagesa nga buxheti dhe organet kombëtare të auditimit ose, nëse këto nuk kanë kompetencat e nevojshme, departamentet kompetente kombëtare, i dërgojnë Gjykatës së Auditimit, me kërkesën e saj, çdo dokument apo informacion të nevojshëm për të kryer detyrën e saj.
Në analizë të këtij neni, arrihet në konkluzionin që:
1) Koncepti i legjislacionit Europian në lidhje me auditimin e buxhetit dhe raportimin e tij, konsiston në ekzaminimin e të gjithë të ardhurave dhe shpenzimeve.
Nisur nga ky fakt, legjislacioni Shqiptar nuk mund të reflektojë në përmbajtjen e tij, koncepte të tjera për auditimin dhe raportimin e buxhetit të shtetit, duke u përqendruar vetëm në shpenzimet dhe jo në të ardhurat. Pra auditimi i organeve të administratës tatimore si dhe cdo institucioni tjetër shtetëror me impakt në administrimin e mbledhjes së të ardhurave, është një domosdoshmëri.
2) Koncepti i legjislacionit Europian në lidhje me aksesin e pakufizuar që duhet t’u sigurohet institucioneve të auditimit në informacionin apo dokumentacionin e konsideruar prej tyre si të nevojshëm për kryerjen e auditimeve, është fare i qartë.
Referuar dispozitës së sipërcituar nuk ka asnjë kufizim në lidhje me aksesin në informacionin apo dokumentacionin e kërkuar dhe njëkohësisht ky informacion mund t’i kërkohet deri edhe personave fizikë (formulim ky i reflektuar edhe në nenin 25, germa ç të variantit të propozuar nga KLSH në projektligj).
Si rrjedhojë, legjislacioni Shqiptar nuk duhet të reflektojë koncepte dhe parime të kundërta me legjislacionin Europian, përsa i përket të drejtës së institucioneve audituese në aksesin e informacionit, e drejtë kjo e cila në çdo rast duhet të jetë e pakufizuar dhe e garantuar.
3) KLSH-ja në zbatim të këtij neni duhet të auditojë së bashku me, ose në emër të Gjykatës Europiane të Auditimit, fondet e BE-së.
Nisur nga ky detyrim, në nenin 9 të projektligjit të ri të KLSH-së ishte parashikuar që KLSH ka për kompetencë të auditojë: përdoruesit e fondeve publike të ofruara nga Bashkimi Europian ose organizata të tjera ndërkombëtare. Ky detyrim dhe angazhim i rëndësishëm ndërkombëtar kërkon para së gjithash evidentimin në legjislacionin e KLSH-së të të njëjtave standarde, kompetenca dhe koncepte njësoj si ato të parashikuar në legjislacionin Europian. Në të kundërt KLSH-ja nuk plotëson kushtet dhe garancitë e nevojshme për të audituar fondet e BE-së.
Është e vërtetë që auditimi i organeve të administratës tatimore nga ana e KLSH-së mbart në vetvete një sërë risqesh, për të cilat ky projektligj duhet të përpiqet të gjejë, në referencë dhe të praktikave më të mira të legjislacioneve të huaja, rrugën më të mirë për minimizimin e tyre, pa arritur deri aty, sa për hir të shmangies së risqeve potenciale, të bëjë kompromis me funksionet kushtetuese të KLSH-së.
Organet e administratës tatimore administrojnë informacione konfidenciale mbi tatimpaguesin, konfidencialiteti i të cilave duhet të ruhet si nga punonjësit e administratës tatimore ashtu dhe nga audituesit e KLSH-së.
Marrja dhe shqyrtimi në funksion të kryerjes së auditimit, i informacioneve konfidenciale mbi tatimpaguesin, parashtron kërkesën që audituesit e KLSH-së ta ruajnë dhe miradministrojnë këtë informacion konfidencial. Shkelja e këtij detyrimi ligjor për rruajtjen e konfidencialitetit duhet të shoqërohet me masa administrative ndaj çdo audituesi të KLSH-së që abuzon me detyrën e tij.
Kontakti i audituesve të KLSH-së me informacionin konfidencial të tatimpaguesve të administruar nga organet e administratës tatimore, mbart në vetvete edhe riskun e abuzimit të audituesve të KLSH-së ndaj subjekteve private.
Në vlerësim të këtyre risqeve si dhe debatit aktual të zhvilluar në Komisionet Parlamentare, kjo si pasojë edhe e reminishencës së një “backgroundi” jo pozitiv të KLSH-së të trashëguar nga vitet e kaluara 2004-2009, ne si KLSH propozojmë që në projektligjin e ri për KLSH-në, në variantin fillestar të nenit 25 të projektligjit, ku trajtohet qasja e pakufizuar e KLSH-së në informacion të hiqet vetëm ajo pjesë, e cila ka të bëjë me informacionin e administruar nga organet e administratës tatimore, pa cënuar dhe kufizuar përputhshmërinë e këtij neni me standardet ndërkombëtare INTOSAI.
Në projektligjin e ri të KLSH-së të shtohet një nen i veçantë për auditimin e organeve të administratës tatimore nga KLSH, ku të theksohet:
“KLSH auditon vlerësimin tatimor dhe jo vetëvlerësimin tatimor dhe nuk kryen “vizita fiskale” tek subjektet private, objekt i veprimtarisë së organeve të administratës tatimore. Në përfundim të auditimeve të tij, KLSH i paraqet organeve të administratës tatimore rekomandime në lidhje me performancën e punonjësve të tij, përsa i përket vlerësimit tatimor.
Në kryerjen e auditimeve, KLSH mund të njihet me vetëvlerësimin tatimor, por i ndalohet çdo lloj ndërhyrje në të.”
Neglizhimi i rëndësisë së kësaj dispozite në projektligjin e KLSH-së si dhe i së drejtës së këtij institucioni për të patur akses në dokumentacionin dhe informacionin e kërkuar për kryerjen e auditimeve mbart në vetvete një risk tepër të madh përsa i përket kufizimit të veprimtarisë së KLSH-së, tashmë nëpërmjet përcaktimeve ligjore.
Theksojmë që aktualisht, çdo pengesë e administratës tatimore në drejtim të mosdhënies së dokumentacionit të kërkuar nga ana e KLSH-së për kryerjen e auditimeve të saj, konsiderohet si e kundraligjshme, pasi në lidhje me këtë çështje ekziston një vendim i Gjykatës së Apelit Tiranë i Tetorit 2013. Si rrjedhojë, në rast se gjyqësori e ka vlerësuar veprimtarinë e deritanishme të administratës tatimore në drejtim të mosdhënies së dokumentacionit si të kundraligjshme, përse legjislativi u dashka që ta ligjërojë këtë kundërligjshmëri?
Në rast se në këtë projektligj nuk garantohet aksesi i KLSH-së në dokumentacionin e kërkuar, ky projektligj nuk do të jetë në përputhje me standardet ndërkombëtare të auditimit ISSAI të Organizatës Ndërkombëtare të Institucioneve Supreme të Auditimit (INTOSAI). Në lidhje me projektligjin fillestar të përgatitur nga KLSH, DG-Budget në letrën e datës 16 nëntor 2012 shprehet “Versioni që na keni dhënë është në përputhje të plotë me parimet, standardet dhe udhëzimet e INTOSAI-t, duke përfshirë Deklaratat e Limës dhe të Meksikos”, ndërsa në mars 2013 thekson me shqetësim se :
”Ne jemi të mendimit se duke kufizuar qasjen e pakufizuar ne informacion të KLSH-së, sikurse është propozuar tani, do të shkohet në mënyrë të qartë kundër standardeve ndërkombëtare, në çështjen e informacionit të mbajtur nga autoritetet tatimore… Duhet të kihet parasysh se një ligj i KLSH në përputhje me standardet INTOSAI, është një nga kërkesat themelore të Kapitullit 32 të Marrëveshjes së Stabilizim Asocimit Shqipëri-BE, e cila duhet plotësuar”.
Auditimi i jashtëm publik (KLSH) është pjesë e Strategjisë së re të Menaxhimit të Financave Publike të Shtetit shqiptar, e cila po përgatitet me ekspertë të kontraktuar nga Drejtoria e Zgjerimit (DG-Enlargement) e Komisionit Evropian dhe Ministria e Financave. Sipas ekspertëve të sipërpërmendur të Komisionit Evropian dhe eksperteve të SIGMA, është e një rëndësie të madhe që ligji i ri i KLSH të jetë në përputhje me standardet e INTOSAI-t, sepse kjo do të jetë një nga kërkesat që ka BE, që të pranojë strategjinë e sipërcituar si kusht për marrjen e mbështetjes buxhetore nga BE. Pra, nëse vlerësohemi që KLSH nuk po punon sipas standardeve të INTOSAI-t dhe ligji i ri nuk do të reflektojë këtë zhvillim, Strategjia e Menaxhimit të Financave Publike të Shtetit Shqiptar, do të ketë vështirësi në miratimin nga Institucionet përkatëse të BE-së.
Ekzistenca e një ligji organik të KLSH-së jo në përputhje me standardet ndërkombëtare të INTOSAI-t (kriteri kryesor në bazë, sipas të cilit çdo institucion ndërkombëtar do të vlerësojë këtë ligj) do të ndikojë në besueshmërinë e auditimeve të KLSH-së si dhe të subjekteve dhe fushave që ajo auditon. Mospasja e një institucioni të pavarur të auditimit të jashtëm, të besueshëm dhe në përputhje me standardet ndërkombëtare të auditimit, ndikon automatikisht në besueshmërinë e miradministrimit të financave të shtetit nga institucionet shtetërore. Progres Raportet e ardhshme të Komisionit Evropian për Shqipërinë do të konstatojnë me shqetësim ekzistencën e një ligji të ri për KLSH-në, jo në përputhje me standardet INTOSAI, ndërsa Kapitulli 32 i Progres Raporteve, ai mbi kontrollin financiar, as do të hapet dhe as do të mbyllet.
Gjithashtu, mungesa e aksesit në dokumentacionin që disponon administrata tatimore dhe mbi të cilin ajo kryen veprimtarinë e saj, do të sjellë automatikisht mosauditimin e organeve të administratës tatimore.
Roli i auditimit të jashtëm (të pavarur) në organet e administratës tatimore nuk mund të zëvendësohet nga auditimi i brendshëm. Mosauditimi nga KLSH i organeve të administratës tatimore, sjell automatikisht rritjen e shkallës së abuzimit të kësaj administrate me detyrën dhe njëkohësisht uljen e besueshmërisë së faktorit ndërkombëtar në lidhje me miradministrimin financiar të vendit.
Konfidencialiteti është një koncept i cili shfaqet në veprimtarinë e shumë organeve të administratës shtetërore dhe jo vetëm në administratën tatimore. Tolerimi i rasteve të tilla, ku një institucion shtetëror nuk pranon të auditohet nga KLSH-ja me argumentimin e ruajtjes së konfidencialitetit, do të krijojë një precedent të rrezikshëm në funksionimin e një shteti ligjor dhe mirëqeverisjen e vendit, pasi në rast se i njëjti arsyetim do shtrihej edhe në rastin e auditimit të administratës doganore, prokurimeve, Ministrisë së Brendshme, Ministrisë së Mbrojtjes, SHISH, etj, atëherë praktikisht institucioni i auditimit të jashtëm në RSH do të kalonte totalisht jashtë sistemit auditues. SAI-et në shtetet e Evropës zënë një vend themelor në sistemin e auditimit publik, duke dhënë garancinë për ligjin më të rëndësishëm të një vendi demokratik në kohë paqeje, atë të zbatimit të Buxhetit të Shtetit.
Kufizimi i KLSH-së në informacion nuk shkakton vetëm pengim në kryerjen e funksionit të saj auditues por njëkohësisht vetë Kuvendi (ashtu si dhe opinioni publik) do mbeten të kufizuar në informacionin dhe raportimet tona në lidhje me zbatimin e buxhetit të shtetit.
Fondi Monetar Ndërkombëtar, në Raportin e tij “Transparenca fiskale, Përgjegjshmëria dhe risqet” të gusht 2012, ka nënvizuar se “Presioni për zbulimin më të madh të informacionit fiskal mund të vijë nga institucionet kombëtare, si parlamentet, zyrat supreme të auditimit, etj… Parlamentet, si përfaqësues të tatimpaguesve, kanë përgjegjësi për ta mbajtur qeverinë përgjegjëse për përdorimin e parave të votuesve të tyre. Parlamentet janë të mbështetura tradicionalisht në këtë detyrë nga Institucionet Supreme të Auditimit”.
Një shembull konkret i pengimit të një institucioni suprem të auditimit të jashtëm publik, në drejtim të mosdhënies së informacionit të kërkuar prej tij si dhe mosauditimit të organeve të administratës tatimore, është dhe shembulli i Ukrainës. ACU i Ukrainës deri në vitin 2004 ka qenë në të njëjtën situatë në të cilën ndodhet sot KLSH-ja, ku praktikisht këtij institucioni nuk i lejohej që të auditonte administratën tatimore dhe as të merrte prej saj informacionin e nevojshëm për kryerjen e auditimit. Mandati i ACU-t deri në vitin 2004 ka qenë tepër i kufizuar dhe mbulonte vetëm pjesën e shpenzimeve buxhetore. Shtrirja e kompetencave audituese të ACU-t edhe ndaj të ardhurave buxhetore (dhe për rrjedhojë edhe ndaj administratës tatimore) u arrit vetëm pas një presioni të gjatë dhe të vazhdueshëm të BE-së, e cila e detyroi Ukrainën që këtë kompetencë të ACU-t ta përfshinte në vetë dispozitat e Kushtetutës së Ukrainës, në ndryshimet Kushtetuese të vitit 2004, të cilat hynë në fuqi në Janar 2006.
8) Në lidhje me çështjen e tetë dhe të nëntë
Në çështjen e tetë dhe të nëntë të relacionit trajtohet çështja e statusit të punonjësve të KLSH-së në raport me legjislacionin e shërbimit civil si dhe çështja e marrjes së titullit “auditues shtetëror i certifikuar”.
Në argumentimet e tij, relacioni shprehet:
“Referuar neneve 1-4 të Ligjit Nr. 152/2013 “Për Nëpunësin Civil” i cili bazuar në nenin 81/1/e të Kushtetutës është një ligj që është miratuar me 3/5 e të gjithë anëtarëve të Kuvendit, del se ky ligj ka parashikuar në mënyrë të shprehur vetëm dy raste përjashtimore kur nëpunësi civil mund ti nënshtrohet dy ligjeve, rastin e punonjësit te policisë dhe rastin e punonjësit te shërbimit të jashtëm. Në vlerësimin tim këto raste të veçanta duhen konsideruar taksative dhe shteruese, në mënyrë që në asnjë rast tjetër veç atyre të cituara në këtë ligj nuk mund të lejohet që nëpunësi civil të mund t’i nënshtrohet dy ligjeve.”
Konstatimi i mësipërm i relacionit është një konstatim i drejtë por që në vetvete mbart vetëm evidentimin e problemit dhe jo zgjidhjen e tij. Është e vërtetë që ligji nr. 152/2013 “Për Nëpunësin Civil” parashikon vetëm dy kategori punonjësish të administratës shtetërore, të cilat iu nënshtrohen njëkohësisht dy ligjeve dhe për këtë arsye ne si KLSH mendojmë ndërmarrjen nga ana e Kuvendit të nismës për ndryshimin e nenit 3 të këtij ligji për të përfshirë në të edhe audituesit e KLSH-së. Pyetja që shtrohet në këtë rast është përse parashikimi i bërë në nenin 3 të Ligjit Për Nëpunësin Civil duhet të konsiderohet si shterues? Përse krahas punonjësve të policisë dhe atyre të shërbimit të jashtëm ky nen nuk mund të parashikojë edhe audituesit e KLSH-së? A nuk janë të dyja këto ligje me 3/5?
Është e natyrshme që rekrutimi i punonjësve të KLSH-së, sidomos atyre të nivelit “auditues”, të kërkojnë nga ana ligjore, aplikimin e rregullave dhe procedurave specifike në lidhje me rekrutimin, vlerësimin, emërimin, transferimin dhe ngritjen në detyrë, dhënien e masave disiplinore dhe largimin e tyre nga detyra. Vendosja e kritereve specifike në këto drejtime, krahas atyre të përcaktuara në legjislacionin mbi shërbimin civil, është një domosdoshmëri për të rekrutuar dhe patur në KLSH, një trup audituese profesionale, të qëndrueshme, dinamike dhe të aftë për t’iu përgjigjur kërkesave që detyra e audituesit parashtron për përditësimin e vazhdueshëm të njohurive dhe aftësive profesionale. Nisur nga mënyra se si arsyeton relacioni, natyrshëm shtrohen disa pyetje:
Çfarë duhet të bëjë KLSH-ja në rastin e audituesve të cilët nuk arrijnë të marrin certifikatën “auditues shtetëror i certifikuar”? A munden këta auditues të qëndrojnë në marrëdhënie pune me KLSH-në, a mundet që ata të vazhdojnë të gëzojnë statusin e nëpunësit civil dhe a mundet KLSH-ja ti angazhojë këta persona në auditime për aq kohë sa mungesa e certifikatës përkatëse vërteton paaftësinë e tyre profesionale?
Kërkesat specifike që parashtron veprimtaria audituese parashtrojnë nevojën e përcaktimeve specifike ligjore. Përderisa këto përcaktime ligjore nuk janë bërë në legjislacionin për shërbimin civil atëherë ato duhet të bëhen në ligjin organik të KLSH-së. Ndërthurja e këtyre dy ligjeve me njëri tjetrin në rastin e audituesve të KLSH-së është e vetmja mënyrë që statusi i audituesve të KLSH-së të jetë në përputhje me standardet që parashtrojnë standardet ndërkombëtare INTOSAI në lidhje me këtë çështje.
Në rast se do ti referoheshim për analogji, nenit 19, të Ligjit Nr. 9720, datë 23.4.2007 “Për Auditimin e Brendshëm në Sektorin Publik”, i ndryshuar, në të përcaktohet që:
“1. Punësimi i audituesve bëhet në përputhje me procedurat e caktuara në ligjin nr.8549, datë 11.11.1999 “Statusi i nëpunësit civil”, për institucionet që kanë punonjës, të cilët e kanë përfituar statusin e nëpunësit civil.
- Përveç kushteve të përgjithshme, të përcaktuara në ligjet në fuqi, punësimi në njësitë e auditimit të brendshëm të sektorit publik kërkon që audituesit të përzgjidhen ndërmjet personave që:
a) kanë mbaruar studimet e larta universitare në njërën nga degët: ekonomi, financë, kontabilitet, drejtësi ose disiplina të tjera, të cilat gjykohen nga Drejtori i Përgjithshëm i Auditimit të nevojshme për sektorin që auditohet;
b) të ketë jo më pak se 5 vjet përvojë pune në fushën e auditimit ose në fusha, si financat, kontabiliteti apo fusha të tjera të lidhura, ashtu siç përcaktohet në shkronjën “a” të këtij paragrafi;
c) kandidatët e përzgjedhur për pozicionin “Drejtor i njësisë së auditimit të brendshëm” duhet të jenë pajisur me dëshminë “Auditues i brendshëm në sektorin publik” dhe të kenë një përvojë pune 5-vjeçare si auditues. - Audituesit, jo më vonë se 2 vjet pas hyrjes në fuqi të këtij ligji, duhet të jenë të pajisur me certifikatën “Auditues i brendshëm në sektorin publik”. Certifikata lëshohet nga komisioni i kualifikimit.”
Sa më sipër, ndryshe nga sa pretendohet në relacionin e paraqitur por edhe në vetë ligjin nr. 152/2013 “Për Nëpunësin Civil”, përveç dy kategorive përjashtimore të nëpunësve të administratës shtetërore që parashikon nenin 3 i ligjit, ekzistoka në praktikë si pasojë e përcaktimeve të bëra në Ligjin Nr. 9720, datë 23.4.2007, i ndryshuar edhe një kategori e tretë, që janë pikërisht audituesit e brendshëm në sektorin publik.
Në rast se legjislatori e ka parë të arsyeshme që për nëpunësit e administratës shtetërore të kategorisë auditues i brendshëm në sektorin publik, të ndërthurë legjislacionin mbi shërbimin civil me kritere të tjera të veçanta, specifike për audituesit, ndër të cilat është edhe marrja e certifikatës përkatëse “Auditues i brendshëm në sektorin publik”, përse konsiderohen si të paqarta për relacionin përcaktimet e bëra nga ana jonë në dispozitat përkatëse të këtij projektligji, të cilat janë pothuajse identike me ato të ligjit për auditimin e brendshëm?
Ashtu siç dhe e trajtuam në fillim të kësaj shkrese, krahas shpjegimeve tona në lidhje me çështjet e trajtuara në relacion, po ju paraqesim edhe qëndrimin tonë edhe në lidhje me disa çështje të tjera për të cilat relacioni nuk është shprehur dhe më konkretisht:
9) Në lidhje me auditimin e koncensioneve
Në lidhje me auditimin e koncesioneve sqarojmë që KLSH, bazuar në ligjin organik aktual auditon koncesionet e dhëna nga institucione të ndryshme shtetërore (qendrore apo vendore) dhe kjo nëpërmjet auditimeve që KLSH zhvillon në këto institucione dhe njësitë e tjera në varësi të tyre. Në projektligjin e ri për KLSH-në, ne nuk kishim hartuar asnjë kompetencë shtesë për KLSH-në përsa i përket auditimit të koncesioneve, por nisur nga propozimi i deputetëve të Komisionit të Ekonomisë dhe Financave për të sjellë në formën e një propozimi çdo ndryshim apo propozim në lidhje me këtë projektligj, ne sollëm shembuj të praktikave më të mira legjislative në fushën e koncesioneve, më konkretisht atë të Gjykatës së Auditimit të Sllovenisë.
Aktualisht auditimi i KLSH-së në lidhje me koncesionet përqendrohet vetëm në auditimin e ligjshmërisë së dhënies së këtyre koncesioneve dhe monitorimin që institucionet përkatëse i kanë bërë kontratave koncensionare. Në këtë kuptim KLSH auditon aktualisht vetëm veprimtarinë e institucioneve shtetërore në lidhje me koncesionet si dhe vetëm dokumentacionin që këto institucione disponojnë.
Referuar praktikave më të mira, të hasura në legjislacionet e institucioneve të tjera homologe, SAI-et kanë për kompetencë që në fushën e koncesioneve të auditojnë krahas veprimtarisë së subjekteve shtetërore në procedurat e dhënies së koncesioneve edhe zbatueshmërinë e kontratave nga ana e subjekteve koncensionare si dhe të monitorimit që subjektet përkatëse shtetërore i bëjnë zbatimit të kushteve të kontratës.
Zgjerimi i gamës së auditimit të KLSH-së në auditimin e plotë të koncesioneve, argumentohet me faktin që:
- Pasuria shtetërore apo shërbimi publik i dhënë me koncesion, gjenerojnë të ardhura të konsiderueshme për buxhetin e shtetit;
- Lloji i pasurisë apo i shërbimeve të dhëna me koncesion, janë të një rëndësie të veçantë për ekonominë e vendit (minierat, energjia, hidrokarburet, shërbimet portale, shërbimet doganore, etj);
- Kuvendi ka nevojë për raportim të pavarur dhe të plotë të auditit të jashtëm në lidhje me këto koncesione, krahas raportimit apo kontrollit që auditi i brendshëm apo institucione të tjera shtetërore (psh., Ministria e Financave, Ministritë e linjës, ATRAKO, AKBN, etj).
Institucionet Supreme të Auditimit në botë, por sidomos ato Europiane standardet e të cilave ne kërkojmë të arrijmë, e bazojnë auditimin e tyre në fushën e koncesioneve në Standartin Ndërkombëtar të Auditimit ISSAI 5220 “Guidë mbi praktikat më të mira të auditimit të financimeve private/publike dhe koncesioneve”.
Referuar këtij standarti, SAI-et duhet të auditojnë:
1) Veprimet përgatitore për dhënien e koncesionit;
2) Procedurat e prokurimit; dhe
3) Fazën operacionale.
Si rrjedhojë, standarti i sipërcituar përcakton që SAI-et kanë të drejtë që të auditojnë hapat e ndjekur nga subjekti i audituar dhe të japin opinionet e tyre nëse kontrata e koncesionit është duke u zbatuar në përputhje me qëllimin dhe objektin për të cilin është lidhur.
Në marrëveshjet koncensionare midis shtetit dhe privatit, ku shteti i jep atij në përdorim një pronë apo pasuri shtetërore apo publike dhe subjekti privat në zbatim të kontratës koncensionare përveç të drejtave ka edhe detyrime në lidhje me përdorimin e kësaj pasurie, e cila në shumicën e rasteve shoqërohet edhe me detyrimin e kryerjes së investimeve në faza të përcaktuara kohore, marrjen përsipër të punësimit të njerëzve, si dhe derdhjen në buxhetin e shtetit të detyrimeve përkatëse, etj.
Pikërisht, KLSH në mbrojtje të pronës dhe pasurisë shtetërore dhe publike të shtetit si dhe të interesave ekonomiko financiare të tij mbi këto prona apo pasuri, duhet që në rastin e auditimeve koncensionare të pasqyrojë në raportet e saj të auditimit një tablo të plotë dhe të qartë të dhënies dhe zbatimit të këtyre kontratave koncensionare.
Qëllimi i kryerjes së këtij lloj auditimi është dhënia e sigurisë Kuvendit se procedurat koncesionare dhe kontratat e koncesionit janë kryer në përputhje me procedurat ligjore, (auditimi i përputhshmërisë) dhe/ose prona publike është përdorur me ekonomicitet, efiçencë dhe efektivitet (auditimi i performancës). Kryerja e auditimeve nga KLSH me objekt koncesionet rrit nivelin e transparencës dhe llogaridhënies mbi përdorimin e pronës publike nga shoqëritë koncesionare.
Problematika që parashtron kërkesa e domosdoshme për shtrirjen e auditimeve dhe marrjen e informacioneve të nevojshme në terren nga ana e audituesve të KLSH-së, mund të zgjidhet fare mirë në projektligj, duke parashikuar në një nen të veçantë kryerjen e këtyre fazave të auditimit nëpërmjet bashkëpunimit me organin kompetent shtetëror përgjegjës për kontrollin e zbatimit të kontratave koncensionare.
Është e vërtetë që Autoriteti Kontraktor shtetëror i autorizuar kryen kontrollin në bazë të ligjit për koncesionet dhe bazuar në kontratën tip, por ky autoritet ka varësi dhe raporton tek Ministri përkatës, ndërsa KLSH si organ auditimi i pavarur raporton tek Kuvendi.
Në rastin e konstatimit të detyrimeve kontraktore nga ana e KLSH-së në përfundim të auditimeve të saj, KLSH ia drejton konstatimet dhe rekomandimet e saj në lidhje me këto detyrime subjektit shtetëror të audituar dhe jo subjektit privat koncensionar. Subjekti shtetëror i audituar, përgjegjës për ndjekjen e procedurave përkatëse, pasi merr në shqyrtim rekomandimin e KLSH-së në lidhje me këto detyrime është plotësisht i lirë që të vendosë për zbatimin ose jo të këtyre rekomandimeve. Pra, në këtë kuptim detyrimet për subjektin privat koncensionar lindin vetëm si pasojë e akteve dhe vendimmarrjes së institucionit përkatës shtetëror dhe jo KLSH-së, e cila në çdo rast rekomandon dhe nuk vendos.
10) Në lidhje me auditimin e Bankës së Shqipërisë
Në nenin 25, shkronja “d”, të projektligjit parashikohej që:
“Kontrolli i Lartë i Shtetit ka të drejtë të kërkojë nga Banka e Shqipërisë dhe bankat e nivelit të dytë t’i vihen në dispozicion brenda një kohe sa më të shkurtër, të dhënat në lidhje me llogaritë e subjekteve që i nënshtrohen auditimit.”
Në projektligjin që Komisioni i Ekonomisë dhe Financave i dërgoi për shqyrtim dhe vlerësim Komisionit të Ligjeve, në fund të këtij neni Komisioni i Ekonomisë shprehej:
“Shkronja “d” për diskutim. Nqs do të qëndrojë, do të kalojë tek neni 14.”
Në lidhje me këtë përcaktim të bërë në nenin 25 të projektligjit, ndonëse Komisioni i Ligjeve nuk është shprehur për këtë çështje në relacionin e tij, gjykojmë që kërkesa e bërë nga ana e Komisionit të Ekonomisë dhe Financave, e cila në vetvete përmban dyshime në lidhje me të drejtën e KLSH-së për të marrë prej Bankës së Shqipërisë dhe bankave të nivelit të dytë, informacionin apo dokumentacionin e konsideruar si të nevojshëm për auditimin e subjekteve që KLSH-ja me ligj mund të auditojë, është thjesht një lapsus si pasojë e keqkuptimeve që mund të kenë lindur gjatë debateve në seancat e zhvilluara për këtë projektligj.
11) Në lidhje me strukturën organike të KLSH-së
Referuar ndryshimeve të bëra nga ana e Komisionit të Ekonomisë dhe Financave në nenin 32/1 të projektligjit, i cili flet për organizimin strukturor të KLSH-së, parashikohet që:
“Struktura organizative e Kontrollit të Lartë të Shtetit, numri i stafit drejtues, auditues dhe mbështetës, miratohen nga Kuvendi, me propozim të Kryetarit të Kontrollit të Lartë të Shtetit, si pjesë e ligjit të buxhetit.”
Në lidhje me këtë riformulim të ish nenit 18 të projektligjit të bërë nga ana e komisionit, ndonëse në njëfarë mase këtë ndryshim e kemi mirëkuptuar si një keqkuptim që mund të ketë lindur gjatë debateve të zhvilluara për projektligjin në këtë komision, jemi të detyruar që të shprehim qëndrimin tonë në lidhje me të.
Struktura organizative e një institucioni të pavarur kushtetues është pjesë e pavarësisë institucionale të atij institucioni.
Pavarësia e institucioneve të pavarura kushtetuese përbëhet nga tre elementë kryesorë; 1) garancitë kushtetuese dhe ligjore në emërimin dhe shkarkimin e titullarëve të këtyre institucioneve 2) pavarësia strukturore dhe organizative e vetë këtyre institucioneve, si dhe 3) garantimi i një pavarësie të arsyeshme financiare. Këta tre elementë thelbësorë të garantimit të pavarësisë institucionale qëndrojnë të ndërlidhur me njëri tjetrin në atë mënyrë që mungesa e njërit ndikon automatikisht tek tjetri. Për rrjedhojë, cënimi i pavarësisë strukturore dhe organizative të KLSH-së ka cënuar në tërësi pavarësinë e institucionit.
Referuar vendimit nr. 19, datë 3.5.2007 të Gjykatës Kushtetuese, ajo shprehet:
“Përveç çështjeve që kanë të bëjnë me zgjedhjen, emërimin apo shkarkimin e drejtuesve apo funksionarëve të tjerë të lartë të organeve dhe institucioneve kushtetuese, ndër të tjera, pavarësia organizative gjen shprehje edhe në të drejtën e tyre që të hartojnë e caktojnë vetë, në përputhje me kritere të caktuara, strukturën dhe organikën e tyre, përfshirë këtu edhe të drejtën e caktimit të drejtorëve dhe këshilltarëve, numrin dhe përbërjen e funksionarëve të kabineteve ndihmëse, emërimin e funksionarëve të niveleve më të ulëta, rekrutimin e personelit në nivele të ndryshme, etj.
Asnjë organ apo institucion tjetër, në përbërje ose jo të një prej tri pushteteve qendrore, nuk mund të ndërhyjë në trajtimin dhe zgjidhjen e çështjeve që, sipas rastit, do të përbënin objektin qendror të veprimtarisë së organeve apo institucioneve të tjera kushtetuese.
Gjykata Kushtetuese tërheq vëmendjen se të tri elementeve të pavarësisë së organeve dhe institucioneve kushtetuese duhet t’u kushtohet, sipas rastit, vëmendje e posaçme, gjë që diktohet jo vetëm nga dispozitat e Kushtetutës, por edhe nga ligjet organike që rregullojnë veprimtarinë e secilit prej tyre.”
Sa më sipër, vendimi i sipërcituar Gjykatës Kushtetuese është tepër i qartë në lidhje me pavarësinë institucionale që institucioneve të pavarura kushtetuese si KLSH duhet tu garantohet në ligjet e tyre organike. Për rrjedhojë neni 32/1 i projektligjit, paragrafi i parë, duhet të ndryshohet sërish sipas përcaktimeve të mëparshme të bëra në nenin 18 të projektligjit të propozuar, i cili parashikonte:
“Struktura organizative e Kontrollit të Lartë të Shtetit, numri i stafit drejtues, mbështetës dhe auditues, kompetencat dhe detyrat e tyre, miratohen nga Kryetari i Kontrollit të Lartë të Shtetit”.
Përmbajtja aktuale e nenit 32/1, paragrafi i parë, është qartazi në kundërshtim me vendimin nr. 19, datë 03.05.2007 të Gjykatës Kushtetuese dhe për rrjedhojë në kundërshtim dhe me vetë Kushtetutën.
Gjithashtu kjo është në kundërshtim me standardet ndërkombëtare të auditimit ISSAI të Organizatës Ndërkombëtare të Institucioneve Supreme të Auditimit INTOSAI, konkretisht standardit ISSAI 10, Deklarata e Meksikës “Pavarësia e Institucioneve Supreme të Auditimit”.
Më konkretisht;
Parimi 1 i Deklaratës së Meksikës
“Ekzistenca e një kuadri të përshtatshëm dhe efektiv kushtetues / statutor / ligjor dhe të dispozitave të aplikimit në praktikë të kësaj kornize”, ndërsa parimi 3,
Parimi 3 i Deklaratës së Meksikës
“Një mandat mjaft i gjerë dhe i plotë, në kryerjen e funksioneve të SAI-t
Duke respektuar ligjin, SAI-t janë të lirë nga ndërhyrje nga legjislativi ose ekzekutivi në organizimin dhe menaxhimin e funksionit të tyre”.
Parimi 8 i Deklaratës së Meksikës
Autonomia financiare dhe menaxheriale / administrative dhe disponueshmëria e burimeve njerëzore, materiale dhe monetare të përshtatshme.
SAI duhet të ketë në dispozicion burimet njerëzore,materiale dhe monetare të nevojshme dhe të arsyeshme – Ekzekutivi nuk duhet të kontrollojë ose drejtojë këto resurse.
SAI-t menaxhojnë buxhetin e tyre dhe e ndajnë atë në mënyrë të përshtatshme.
Legjislatura ose një nga komisionet e saj është përgjegjëse për të siguruar që SAI-t të kenë burimet e duhura për të përmbushur mandatin e tyre.
SAI-t kanë të drejtën e ankimit të drejtpërdrejtë në legjislaturë nëse burimet e dhëna janë të pamjaftueshme për të lejuar që ata të përmbushin mandatin e tyre.
Të nderuar Deputetë,
Shumica e çështjeve të trajtuara jo vetëm në relacionin e paraqitur në Komisionin për Çështjet Ligjore, Administratën Publike dhe të Drejtat e Njeriut por edhe gjatë debateve të zhvilluara në komisionet parlamentare në lidhje me këtë projektligj, përgjithësisht nuk janë të një natyre parësore dhe thelbësore në lidhje me mirëfunksionimin dhe pasjen e një institucioni suprem të auditimit të jashtëm në Republikën e Shqipërisë, në përputhje me standardet bazë ndërkombëtare të auditimit, përveçse dy çështjeve; 1) pavarësisë organizative të KLSH-së dhe 2) të drejtën e aksesit të KLSH-së në informacion.
Çështjet e tjera të trajtuara më sipër si dhe në shkresat tona drejtuar komisioneve parlamentare mendojmë se kanë pasur nevojë për një sqarim më të zgjeruar teknik dhe profesional për deputetët e komisioneve dhe për këtë arsye ne si KLSH jemi munduar që në shkresat tona t’ju paraqesim dhe sintetizojmë çdo bazë ligjore, argument juridik dhe praktikë të huaj në funksion të sqarimit të këtyre çështjeve, natyrisht, bazuar në standardet ndërkombëtare të auditimit të jashtëm publik, ISSAI, të Organizatës Ndërkombëtare të institucioneve të auditimit të jashtëm publik, INTOSAI-t.
Ndryshe nga këto çështje, çështja e pavarësisë organizative të KLSH-së dhe e të drejtës së aksesit të KLSH-së në informacion, janë çështje që përveç informacionit dhe sqarimeve shtesë nga ana jonë, kërkojnë domosdoshmërisht edhe një vullnet politik nga ana e deputetëve të Kuvendit.
Për rrjedhojë, ne si KLSH jemi të prirur që të tërhiqemi dhe të mirëkuptojmë vendimmarrjen e legjislativit në lidhje me shumë prej çështjeve të ngritura si problematike në këtë projektligj, por në mënyrë kategorike është e pamundur për ne që të biem dakord dhe të mos reagojmë institucionalisht, në lidhje me cënimin e pavarësisë institucionale dhe të veprimtarisë së KLSH-së.
Ne e falenderojmë Komisionin e Ekonomisë për një sërë mirëkuptimesh dhe për pavarësinë financiare që i siguroi institucionit me këtë projektligj, por kjo do të jetë e pakuptimtë, pa pavarësinë organizative të tij, dhe, për më tepër, me kufizimin e veprimtarisë audituese, sikurse po tentohet.
Ky projektligj, në variantin me të cilin po tentohet të transformohet nga relatori i Komisionit te Ligjeve, është cënuar “substancialisht” dhe nuk përmbush standardet kryesore ndërkombëtare të auditimit të INTOSAI-t, kërkesat dhe standardet e legjislacionit Europian (Acquis Communautaire), kërkesat dhe rekomandimet e theksuara në çdo Progres Raport të Komisionit Europian për Shqipërinë, të viteve 2008, 2009, 2010, 2011, 2012 dhe 2013(të cilat janë të qarta:Ligj në përputhje me standardet ndërkombëtare të auditimit të INTOSAI-t), kërkesat e Nenit 90-të dhe të Kapitullit të 32-të të Marrëveshjes së Stabilizim Asocimit të Shqipërisë me Bashkimin Evropian, si dhe kërkesat e DG-Budget dhe SIGMA.